Совершенствование законодательного процесса в РФ

1) подготовка законопроекта и  внесение его в Государственную  Думу (стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в  Государственной Думе с последующим  принятием либо отклонением его  (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации  принятого Государственной Думой  закона либо отклонение его;

4) подписание закона либо его  отклонение (применение вето) Президентом  РФ;

5) опубликование закона.

Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым  относятся: рассмотрение Государственной  Думой отклоненного Советом Федерации  закона, повторное рассмотрение Советом  Федерации и Государственной  Думой поправок отклоненного Президентом  закона.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого  закона Советом Федерации или отклонения Президентом Российской Федерации. То же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии.

Однако Конституция Российской Федерации и Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы квалифицированным большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

Таким образом, стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью. В разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут быть неодинаковыми. Чаще всего это зависит от характера принимаемого закона, детальной проработанности, качества предлагаемого к рассмотрению законопроекта и позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и президента Российской Федерации.

Выводы по первому разделу:

1. Законодательный процесс - это одна из составляющих законотворческого процесса, представляющий собой процедуру принятия нормативных правовых актов высшего порядка, регулирующих наиболее важные общественные отношения - законов.
2. В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов.
3. Субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.
4. Законодательный процесс как процедура имеет свои стадии. Порядок прохождения законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации детально закреплен в Регламентах палат Федерального Собрания. Стадия законодательного процесса - это совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Количество и набор стадий законодательного процесса для каждого законопроекта могут быть разными в зависимости от ряда факторов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РАЗДЕЛ 2

Стадии законодательного процесса

 

2.1. Внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы (Законодательная инициатива)

Законодательная инициатива - это  конституционная возможность вносить  в Государственную Думу проекты  федеральных конституционных законов  и федеральных законов, законопроекты  о внесении изменений в действующие  законы РФ и законы РСФСР, федеральные  конституционные законы и федеральные  законы, либо о признании этих законов  утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации  актов законодательства Союза ССР, поправки к законопроектам⁶.

Право законодательной инициативы означает, что законопроекты, вносимые субъектами этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать.

Поскольку законодательный орган не рассматривает в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц, Конституция четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа.

Согласно части первой статьи 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения)⁷. Выбор субъектов обладающих правом законодательной инициативы не случаен  и достаточно аргументирован.

Правом законодательной инициативы наделен Президент Российской Федерации и оно практикуется главой государства довольно широко⁸.  По мнению д.ю.н., зав. кафедрой конституционного и муниципального права НИУ «Высшая школа экономики» М.А. Краснова, право законодательной инициативы Президента РФ является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность⁹. С помощью этих рычагов решаются в основном вопросы, касающиеся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.

Использование депутатами права законодательной  инициативы позволяет реализовать  как их собственные идеи по вопросам государственной значимости, так  и предложения избирателей. Необходимо отметить, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации упоминаются во множественном числе, это может означать, что отдельный депутат либо член Совета Федерации не обладает правом законодательной инициативы. Вместе с тем всеми участниками законодательного процесса в РФ однозначно признается, что каждый депутат Государственной Думы и каждый член Совета Федерации наделены правом законодательной инициативы¹⁰.

Предоставление законодательной  инициативы Правительству обусловлено  тем, что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше других осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни общества и требующих законодательного урегулирования.  
       В числе субъектов законодательной инициативы названы законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует федеративное устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении страной всех ее территориальных образований.

Если провести сравнительную характеристику, то круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива).

В России избиратели, а также общественные и иные организации не обладают правом законодательной инициативы на общефедеральном уровне¹¹. Им принадлежит право обращения в парламент Российской Федерации. И в отличие от первой, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом.

Таким образом, мы видим, что круг субъектов законодательной инициативы достаточно широк, а мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих органов государственной власти и этих лиц обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач.

Согласно части второй статьи 104 Конституции Российской Федерации, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Статьей 104 Регламента Государственной Думы закреплено, что законодательная инициатива может быть реализована в следующих основных формах¹²:

а) проектов федеральных конституционных  законов и федеральных законов (далее - законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений  в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные  конституционные законы и федеральные  законы, либо о признании этих законов  утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации  актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Таким образом, действующий Регламент Государственной Думы не предусматривает такой формы реализации законодательной инициативы, как внесение законопредложения т.е. идеи либо концепции будущего закона. Необходимо отметить, что «недопустимо произвольное толкование понятия «право законодательной инициативы», как это встречается в юридической литературе, где, в частности, указывается, что «право законодательной инициативы» включает и возможность внесения законопредложений»¹³.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление:

а) пояснительной  записки к законопроекту, объясняющей  предмет законодательного регулирования  и концепцию предлагаемого законопроекта;

б) текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права  законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечня  актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими  силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием  данного закона;

г) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации).

А также  ряд документов в зависимости от тех правоотношений, которые будущий закон будет регулировать.

Попробуем обосновать необходимость такого количества требований к законопроекту. В пояснительной записке к законопроекту излагается концепции предлагаемого законопроекта. Это необходимо потому, что эта концепция обсуждается при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении. Также четкое определение предмета законодательного регулирования законопроекта имеет большое практическое значение для решения вопроса о возможности и необходимости принятия соответствующего закона, а также для решения вопроса об аналогичности и альтернативности внесенных в Государственную Думу законопроектов. На практике субъекты права законодательной инициативы при внесении законопроекта в Государственную Думу не всегда однозначно понимают, что должно являться предметом законодательного регулирования внесенного ими законопроекта, а это, в свою очередь, затрудняет процедуру рассмотрения законопроекта в Государственной Думе. Поэтому при внесении законопроекта в Государственную Думу субъект права законодательной инициативы в пояснительной записке к законопроекту должен указать, какие именно общественные отношения регулируются предлагаемым законопроектом.

Представление перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона необходимо в связи с тем, что стремительный темп законотворчества в условиях реформ породил ряд острых противоречий в системе законодательства Российской Федерации. Действующее законодательство России пока не является системным. В нем действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые, "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов. Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Чрезвычайно важным компонентом концептуальной составляющей готовящегося закона является его финансовое обоснование, так как от его проработанности во многом зависит "жизнеспособность" будущего акта, эффективность его исполнения¹⁴. Законопроект оценивается с точки зрения не только его обеспеченности финансовыми средствами, но и экономической целесообразности предполагаемых в связи с этим материальных затрат. Общая задача такой оценки состоит в том, чтобы показать, что принятие конкретного законодательного акта оказывает положительное воздействие на правовое регулирование и благоприятно скажется на развитии экономики, способствуя достижению желаемого результата.

Наличие (но не содержание) заключения Правительства Российской Федерации¹⁵ на законопроекты по вопросам, определенным в части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации имеет весьма существенное значение, поскольку внесение в Государственную Думу законопроекта, подпадающего под ограничения части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации,  и его рассмотрение без такого заключения делает ничтожным все последующие положительные решения палат по принятию и одобрению соответствующего закона. Президент Российской Федерации, получив для подписания и обнародования такой закон, возвращает его по основанию нарушения конституционной процедуры в Государственную Думу без рассмотрения.

Таким образом, анализируя состав требований к вносимым законопроектам можно сделать вывод, что ввиду регулирования огромного количества различного рода правоотношений данный перечень достаточно велик, но нельзя не отметить важность каждого из них.