Совершенствование законодательного процесса в РФ

Подготовленный  к внесению в Государственную  Думу законопроект и материалы к  нему, направляются на имя Председателя Государственной Думы.

 Поступивший  законопроект регистрируется в  Системе автоматизированного делопроизводства  и документооборота Государственной  Думы. Ему присваивается регистрационный номер, на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении, об одобрении федерального конституционного закона или о принятии федерального закона Государственной Думой и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет и если он соответствует предъявляемым требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

1. назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет), а в случае, если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета Государственной Думы, назначить также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители);
2. включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;
3. направить законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Общественную палату, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного  ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Устанавливается срок представления отзывов в ответственный комитет - не менее тридцати дней.

Таким образом, подготовленный законопроект регистрируется, проверяется на соответствие предъявляемым требованиям, направляется субъектам законодательного процесса по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний, включается в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы. Касаемо законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации то получается, что последние должны иметь примерно один месяц для подготовки отзывов на законопроект, а ответственный комитет еще 15 дней для подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. Однако практика работы Государственной Думы и ее комитетов показывает, что этих сроков недостаточно для качественной проработки законопроектов не только указанными органами субъектов Российской Федерации, но и ответственными комитетами.

Что касается внесения альтернативных законопроектов в Государственную Думу по аналогичным вопросам, то после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении законопроект по тому же вопросу, не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. До рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, принимается решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. В случае если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Таким образом, Регламент Государственной Думы устанавливает порядок, предусматривающий определенные ограничения возможностей и сроков внесения таких законопроектов с целью снизить возможность политического воздействия на законодательный процесс. Альтернативные законопроекты часто вносятся для достижения таких целей как стимулирование, ускорение или перехват инициативы в рассмотрении определенных вопросов законодательного регулирования; блокирования или существенного торможения процессов рассмотрения законопроектов политических оппонентов или конкурирующих групп давления; последующего обязательного включения в законопроект, принятый в первом чтении, определенных законодательных положений и норм. Последняя цель достигается таким приемом как официальное снятие с рассмотрения альтернативного законопроекта его инициаторами под юридически документированные или неофициальные договорные гарантии включения соответствующих положений и норм в законопроект в процессе его подготовки ко второму чтению. Следует отметить, что единственным органом, принимающим все юридически значимые и процедурные решения при внесении законопроекта в Государственную Думу, является Совет Государственной Думы. Это обусловлено тем, что указанные аспекты внесения законопроекта в Государственную Думу могут оказывать заметное влияние на ход процесса политической конкуренции при рассмотрении законопроекта в этой палате российского парламента.

Порядок подготовки законопроекта  к рассмотрению Государственной  Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний  к законопроекту определяются ответственным  комитетом самостоятельно, а срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, определяется Советом Государственной Думы.

Для работы над законопроектом ответственный комитет может создать рабочую группу из членов ответственного комитета, других депутатов Государственной Думы, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, органов государственной власти, других организаций, а также эксперты и специалисты.

Получив текст законопроекта, ответственный комитет назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Он координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной  Думы по поручению Совета Государственной  Думы или ответственного комитета в  установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта, на основании результатов которой готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует ли законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам?

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта?

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. А также юридико-техническую и лингвистическую экспертизу законопроекта.

Таким образом, если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие; если есть противоречия внутри документа, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия; если приведен неполный перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию, являющихся утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания  депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной  инициативы по законопроекту, а также  заключение Общественной палаты по результатам  экспертизы законопроекта (если таковое  имеется) рассматриваются на заседании  ответственного комитета.

 До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право:

а) по предложению ответственного комитета и при наличии мотивированного обоснования, изменить текст законопроекта.

б) отозвать внесенный им (ими) законопроект.

Обсуждение законопроекта в  комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя  субъекта права законодательной  инициативы, внесшего законопроект, и  может освещаться в средствах  массовой информации. Представители государственных органов и других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет  Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

Таким образом, в целом можно сделать вывод, о том что Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. от их позиции во многом зависит, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект.

Ежеквартально Аппарат Государственной  Думы информирует всех субъектов  права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение Государственной  Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении  заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых или одобренных Государственной  Думой законов в Совете Федерации  и Президентом Российской Федерации. Указанная информация размещается в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы (www.duma.gov.ru).

Подводя итог, отметим, что для реализации права законодательной инициативы субъектам права законодательной инициативы необходимо соблюдение всех предъявляемых требований к законопроекту и процедур его внесения на  рассмотрение Государственной Думой.

2.2. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе

 Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

Оно осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы. Исключения составляют, например, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Исходя из сложившейся практики, он рассматривается Государственной Думой в основном в одном чтении. Также, в случае принятия законопроекта в первом чтении, за определенным исключением может быть поставлено на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при соблюдении определенных условий. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются:

• Президенту Российской Федерации,
• в Совет Федерации,
• депутатам Государственной Думы,
• в Правительство Российской Федерации,
• субъекту права законодательной инициативы,

внесшему законопроект не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Первое чтение законопроекта - первоначальное рассмотрение законопроекта на пленарном  заседании нижней палаты¹⁶.

Обсуждение законопроекта в первом чтении на заседании Государственной Думы начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета Государственной Думы, (за исключением случаев, когда докладчиком является представитель ответственного комитета). Обсуждение законопроекта начинается с обоснования необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

 При рассмотрении законопроекта для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта отводится не более 35 минут. Время, отведенное для вопросов и ответов, может быть изменено решением палаты, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем по законопроекту вправе выступить представители фракций, другие депутаты Государственной Думы, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении. Преимущественное право задать вопросы и выступить по законопроекту предоставляется представителям фракций. Представителям фракций для выступления предоставляется до семи минут, другим депутатам Государственной Думы - до трех минут. Совет Государственной Думы вправе принять решение об ином порядке обсуждения законопроекта.