Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

Общие проблемы перераспределения и разграничения муниципального имущества.

На формирование муниципальной собственности существенное влияние оказывают правовые проблемы в определении состава муниципального имущества. Анализ статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» позволяет сделать следующие выводы:

- имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено для решения вопросов местного значения, исполнения отдельных государственных полномочий, осуществления специальных прав, реализация которых предоставлена муниципалитетам законами, а также для обеспечения деятельности органов и муниципальных организаций, чем устанавливается принцип целевого назначения муниципальной собственности;

- статья 50 указанного закона приводит закрытый перечень муниципального имущества;

- перечень муниципального имущества может быть изменен только путем изменения (дополнения, исключения) перечня вопросов местного значения и соответственно перечня муниципального имущества, установленного Федеральным законом37.

Из приведенных выше положений следуете что состав муниципального имущества напрямую зависит от вопросов, решаемых муниципалитетами, а также от сформулированного ограниченного «закрытого» законом перечня муниципальных объектов, что само по себе не означает, что законодательное изменение круга вопросов местного значения автоматически изменяет круг объектов муниципальной собственности.

Перечень вопросов местного значения постоянно пополняется, так большинство из 30 федеральные законов, вносивших изменения и дополнения в Федеральный закон №131, затрагивали именно вопросы компетенции местного самоуправления, изменяя тем самым перечень вопросов местного значения. Это нередко осуществлялось без соответствующего изменения перечня имущества, что на практике порождало серьезные проблемы, т.к. не всегда дополнительные вопросы можно решать без имущественного обеспечения

Многие вопросы в новом законе о местном самоуправлении сформулированы крайне расплывчато, отсутствует четкая грань между компетенцией различные типов муниципальных образований, А также между вопросами местного значения, относимыми к компетенции местного самоуправления, и государственными полномочиями. В связи с чем, неясно, какое имущество должно находиться в том или ином муниципальном образовании, а какое должно быть передано (перепрофилировано, отчуждено).

В обозначенном контексте также имеются правовые проблемы перепрофилирования и отчуждения муниципальной собственности.

Статья 50 Федерального закона №131-ФЗ, предусматривает обязательность перепрофилирования и отчуждения непредназначенного для решения указанные вьше задач имущества. Не соблюдение указанного ограничения влечет принудительное отчуждение муниципального имущества.

Постановка вопроса о перепрофилировании объектов муниципальной собственности важна не только в силу ст.50 и ст.85 Федерального закона №131-ФЗ по обязанности изменить целевое назначение или приватизировать «непрофильное» имущество, но и для обеспечения эффективности муниципального управления.

Под перепрофилированием понимается изменение профиля, то есть совокупности основных типических черт, характеристик хозяйствования, а в отношении имущества - его хозяйственного использования. В законодательстве о местном самоуправлении перепрофилирование понимается как изменение целевого назначения имущества.

На наш взгляд механизм перепрофилирования муниципального имущества можно разделить на несколько этапов.

Первый этап заключается в проведении анализа наличия и использования объектов муниципальной собственности, выявление структурных несоответствий, на данном этапе одновременно проводится анализ имеющегося имущественного комплекса на соответствие требованиям законодательства.

Второй этап заключается в определении стратегические целей муниципальной деятельности и потребности в использовании муниципального имущества как одного из ресурсов достижения цели. Цели выполняют роль критерия оценки деятельности.

Третий этап связан с формированием перечня объектов, не соответствующих стратегии законодательства и подлежащих перепрофилированию. Здесь изучаются заявки на имущество со стороны отраслевых органов управления и муниципальных организаций, изучается техническая возможность перепрофилирования объектов, проводиться приблизительная опенка затрат на перепрофилирование и оценка сроков перепрофилирования и соответствия сроков введения перепрофилированного объекта в эксплуатацию с потребностями в материальных ресурсах на соответствующих этапах реализации стратегических целей.

В перечень объектов, подлежащих перепрофилированию необходимо включить объекты, входящие в имущественные комплексы МУПов и МУ.

До принятия решения о перепрофилировании или приватизации объектов муниципальной собственности поселений или муниципальных районов необходимо оценить потребность в данных объектах без их перепрофилирования другого типа муниципальных образований, находящихся на той же территории. При наличии такой потребности передать данные объекты в муниципальную собственность иного типа муниципальных образований. В таком случае муниципальная власть будет действовать в интересах населениям

Приведенный механизм перепрофилирования муниципального имущества в соответствии с требованиями ст.50 и ст.85 Федерального закона №131-ФЗ будет способствовать правильному и эффективному управлению муниципальной собственности при достижении баланса различных сторон (организаций, населения, органов местного самоуправления) и возможностей функционирования и развития муниципального образования.

В общих вопросах перераспределения и разграничения муниципального имущества возникла проблема, связанная с неопределенностью статуса прав местного самоуправления, которые должны осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов, но в тоже время, для решения которых может использоваться муниципальное имущество п.4 ч.1 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ. По сути своей эти права представляют собой полное отступление от принципа четкого разграничения компетенции различных уровней публичной власти, который был заложен в основу Федерального закона №131-ФЗ.

В принятом Законе №131-ФЗ сохраняется некоторая неопределенность в отношении имущества, используемого для извлечения доходов, то есть для пополнения местных бюджетов, что для многих муниципалитетов является весьма существенным. Поскольку отдельные объекты муниципального имущества могут одновременно служить как решению вопросов местного значения, так и исполнению государственных полномочий, с одной стороны это извлечении доходов, с другой – другие случаи.

Закон не исключает наличия в муниципальной собственности любого имущества, призванного решать местные задачи и приносящего доход в местный бюджет того или иного муниципального образования.

Эмиль Маркварт и Елена Михайлова делают вывод о возможной замене существующей модели ст.50 Закона №131-Ф3, сформулированной как «условно закрытый» перечень имущества, моделью, основанной на установлении критериев допустимости нахождения имущества в муниципальной собственности»38.

Таким образом, несовершенство правового регулирования перераспределения и разграничения муниципальной собственности как способа нормирования муниципальной собственности, породило множество правовых проблем, которые в обобщенном виде можно сформулировать следующим образом:

- отсутствие обязательности разграничения имущества между муниципальными образованиями, которое возложено на Правительство РФ и не исполненное им до настоящего времени;

- отсутствие последовательности действий муниципальных образований по перепрофилированию, приватизации и разграничению имущества, в результате чего муниципальные районы приватизируют и перепрофилируют свою собственность, не передавая ее поселениям, оставляя последние без имущества;

- неопределенность в вопросах о сроках и порядке отчуждения и перепрофилирования имущества, которое окажется в муниципальной собственности на законных основаниях.

Для разрешения этих проблем, на наш взгляд, требуется внесение ряда поправок в действующее законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации, а именно:

- исключение из п.2 ч.7 ст.85 Федерального  закона №131-Ф3 указания на постановление Правительства РФ о прядке перераспределения имущества путем включения в переходные положения норм обязывающих разграничения собственности между муниципальными образованиями;

- приватизация и перепрофилирование «излишнего» (непрофильного) имущества должно производиться государством или муниципальным образованием только после исполнения обязанностей по перераспределению и разграничению имущества;

- распространить указанную обязанность  на любое имущество, поступающее в собственность муниципального образования.

Исследуем проблемы формирования муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ.

Около 20 тыс. муниципальных образований являются сельскими поселениями, которые смогут в полной мере реализовать свои полномочия только на основе межмуниципального сотрудничества посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения39. Поэтому во многих муниципальных образованиях в рамках межмуниципального сотрудничества создаются новые имущественные комплексы в форме межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения нескольких поселений.

Формирование межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется законодательно. В силу требований части 1 статьи 68 Федерального закона №131-Ф3 представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Требования Федерального закона №131-Ф3 предполагают создание межмуниципальных хозяйственных обществ в качестве одной из форм межмуниципального сотрудничества, и не предполагают возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц. (ст.1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества).

Следует заметить, что в соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ все способы приватизации касаются только открытых акционерных общества в том числе одним из способов приватизации является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. В таком случае требуется изменение правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ и учреждение их в форме открытых акционерных обществ. Однако в соответствии с концепцией Федерального закона №131-Ф3 учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ не могут выступать, кроме представительных органов местного самоуправления, иные лица, что не соответствует Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» при создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и Федеральному закону от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» - при создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме обществ с ограниченной ответственностью.

На основании изложенного полагаем, что в целях учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ, требуется внесение соответствующих изменений в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении. Суть изменений состоит в следующем.

Разграничение совместно используемого имущества, когда единый объект имущества (например, здание) используется одновременно несколькими субъектами (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальными образованиями) может осуществляться двумя способами. Способом разграничениям, когда имущество является делимым, передаются каждому из субъектов отдельные части в этом имуществе. Способом долевого участия, если имущество является неделимым, то есть не может быть разделено в натуре без изменения своего целевого назначения и несоразмерного ущерба всему имуществу или не подлежит разделу в силу закона, оно должно поступить в общую долевую собственность использующих его субъектов.

Расскажем о  проблеме регистрации имущества. В соответствии с нормами гражданского законодательства Российской Федерации право собственности на имущество возникает только после его регистрации. Согласно требованиям Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество и на правоустанавливающие документы, на которые оформлено имущество после введения в действие данного Федерального закона (после 1 января 1998 г.)40. Следовательно, муниципальное имущество, в силу Закона о государственной регистрации имущества, подлежит государственной регистрации и последующему разграничению.

Однако реализация этого положения сталкивается с рядом проблем. Первая, вызвана отсутствием регистрации прав на недвижимое имущество, подлежащее передаче из областной в муниципальную собственность, а также отсутствие в достаточном объеме правоустанавливающих документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав собственности. Эта проблема, на наш взгляд, может быть решена изданием федеральными и региональными министерствами, службами и агентствами, ответственными за передачу собственности, соответствующих нормативных актов.

Другая проблема связана с инвентаризацией и учетом объектов собственности. В настоящее время учет имущества, находящегося в федеральной собственности, регламентирован постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «0 совершенствовании учета федерального имущества» в отношении имущества всех видов, а именно: недвижимого имущества по всем категориям, движимого имущества, ценных бумаг. В отношении же муниципального имущества такой регламентации не предусмотрено. На практике это вносит определенную долю неразберихи в муниципальных имущественных отношениях. Так, задержки в разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами, не позволили муниципалитетам своевременно провести инвентаризации и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов РФ имущества в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения, что бумерангом вернулось обратно - привело к замедлению процесса разграничения муниципального имущества,