Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации21.

В состав имущества городских округов могут входить все виды имущества, перечисленные для поселений и муниципальных районов, (ч.4, ст.50 Федерального закона №131-Ф3).

В собственности муниципальных образований также могут находиться объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам перечисленного имущества, то указанное имущество подлежит перепрофилирование (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливается федеральным законом.

В соответствии с п.3 ст.212 ГК РФ, законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения и в зависимости от того, в чьей собственности находится имущество: гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, аналогичная норма содержится в ст.50 Федерального закона №131-Ф3.

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливается федеральным законом.

Статья 9 Конституция России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы, правовой режим муниципальных земель определяется Земельным кодексом Российской Федерации, правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользованием.

К объектам права муниципальной собственности не может быть отнесен ряд объектов, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, например, боевое оружие.

Таким образом, в состав муниципального имущества в силу Федерального закона №131-Ф3 включено только то имущество, которое необходимо для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти, то есть определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам в силу закона.

Хотя в российских условиях не выявлено прямой зависимости эффективности использования имущества от того, какому собственнику, публичному или частному, эта собственность принадлежим понятие «необходимости имущества для осуществления возложенных полномочий» не может быть единственным. Поэтому проблема сохранения в публичной собственности имущества, не отвечающего напрямую требованиям выполнения возложенных полномочий, но работающего на интересы населения сообщества и приносящего доход в бюджет, также может быть признана крайне актуальной.

Принятые в муниципальную собственность социально-значимые объекты требуют постоянного финансирования, а потому в собственности муниципалитетов должно быть имущество, служащее не только целям благоустройства, но и приносящее доход в городской бюджет, для того, чтобы в рамках целостности муниципального хозяйства путем перераспределения средств внутри этого единого хозяйства содержать бездоходную собственность за счет доходной муниципальной собственности.

В законах многих субъектов Российской Федерации состав объектов права муниципальной собственности дополняется унитарными предприятиями, торговли, общественного питаниям, бытового обслуживания, ремонтно-строительными, жилищно-эксплуатационными, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронениям и др. Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.

После вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. №122-ФЗ право муниципальной собственности на недвижимость подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимость (ЕГРП). Однако это не освобождает муниципалитеты от необходимости вести собственный реестр муниципального имущества, учитывающий не только объекты недвижимости, но и другие основные средства, находящиеся на балансе муниципальных предприятий и учреждений. Учетные карты составляются по каждому учреждению и предприятию. В реестре ежеквартально фиксируются все текущие изменения в составе муниципального имущества (списание, приобретение основных средств) ежегодно начисляется износ22.

Такой реестр практически невозможно вести, не создав специальную компьютерную базу данных по учету муниципального имущества. Кроме учета, база данных дает возможность структурного анализа использования имущества. С ее помощью легко просчитываются объемы имущества (в стоимостном выражении), закрепленного в оперативное управление за учреждениями культуры или образования, доля муниципального имущественного комплекса, закрепленного в хозяйственном ведении за предприятиями сферы ЖКХ, доля муниципального имущества, переданного юридическим и физическим лицам на условиях договоров аренды и т.д. Результаты анализа необходимы для выработки или корректировки муниципальной имущественной политики.

Ведение реестра муниципальной собственности требует унификации программ учета основных фондов в муниципальных учреждениях и предприятиях с тем, чтобы данные учета могли заноситься в базу данных муниципалитета непосредственно с электронных носителей, что упрощает процедуру и снижает число ошибок. Желательно подключение систем учета всех муниципальных учреждений и предприятий к единой муниципальной информационной сети.

Муниципальная собственность, состоящая из имущества плюс финансы, является материальной основой исполнения функций, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации.

Расскажем о субъектах муниципальной собственности. В ст.ст. 51,52 Федерального закона от 6 октября  2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано достаточно широкое толкование гражданские прав органов местного самоуправления, а именно они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальном имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иное сделки в соответствии с федеральными законами, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы реорганизации и ликвидации, с соблюдением гражданского законодательства Российской Федерации.

Органы муниципальные образований, как и государственные органы, могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридические лиц - муниципальные учреждений, обладающих самостоятельным вещным нравом оперативного управления на закрепленное за ними имущество в силу ст. 296 Гражданского кодекса РФ. Частью этого имущества, а именно денежными средствами, они отвечают по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования, они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также делится на две части в порядке ст.215 п.3 Гражданского кодекса Российской Федерации. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченные вещные правам хозяйственного ведение и оперативного управление, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образование. С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет важное значение, прежде всего, для обоснование раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридические лиц по их долгам23.

Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления, согласно п.2 ст. 125 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности24.

В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом – их представителями. Таким образом, участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований по управлению муниципальным имуществом.

Наиболее важными из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений, являются права собственника муниципального имущества. В данном случае субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования.

Однако и Гражданский Кодекс Российской Федерации, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования25. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п.2 ст.212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субьектов и муниципальных образований.

Таким образом, население от своего имени не владеет, пользуется, распоряжается муниципальном имуществом, то есть не осуществляет ни одного из перечисленных понятий как собственника имущества. Оно может выступать только от имени органов местного самоуправления, избираемых им же на территории которой проживает.

А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностном лицами) местного самоуправления, указывает: Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п.1 ст.130 Конституции Российской Федерации - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления»26.

Из сказанного вьше вытекает вывод о том, что в России проделана большая нормотворческая работа на федеральном, региональном и местном уровне по правовому закреплению многообразия объектов права муниципальной собственности, которые составляют материальную основу муниципальных имущественных отношений. последние могут позитивно развиваться только при условии соблюдения на территории муниципалитетов динамического равновесия между капиталопоглощающими и капиталообразующими объектами муниципальной собственности. Такой принцип должен соблюдаться при формировании муниципальной собственности. В противном случае муниципалитет будет лишен возможности качественно и в полном объеме удовлетворить потребности местного сообщества27.

Отсюда вытекает основная задача управления муниципальной собственностью, которая состоит в обеспечении наиболее эффективного использования объектов муниципальной собственности в интересах местного сообщества, что позволит увеличить доход бюджета, и будет способствовать росту чистого регионального продукта, решение поставленной задачи возможно лишь через комплексной подход к управлению с использованием совокупности нормативно-правовых, организационных и экономических инструментов.

Наделение населением территории муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника - муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

Из приведенных выше положений становится понятным, что субъектами права муниципальной собственности выступает население муниципальных образований, муниципальных поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, а также органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.