Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

Механизм разрешения данного противоречия в настоящее время отсутствует, потому, на наш взгляд, целесообразно на законодательном уровне решить вопрос поступления денежных средств от использования муниципальными образованиями земельных участков (предоставление их в аренду) в местный бюджет, даже в том случае если право собственности и ее регистрация на такие земельные участки будут признаны судом за Российской Федерацией. При этом требуется установить факт, в чьей собственности находится тот или иной земельный участок, была ли ранее разграничена на него собственностью. Если нет, то следует обратить внимание на правовую природу возникновения права на спорный земельный участок, т.е. в чьей собственности изначально он находился и какова была его дальнейшая судьба.

Радикальное же решение данной проблемы заключается в скорейшем завершении процесса разграничения собственности на землю (размежевание земель) для чего целесообразно теоретически обосновать и нормативно установить конкретные сроки завершения процесса.

До того момента необходимо разработать перечень актов Правительства РФ на земельные участки, собственность на которые до настоящего времени не разграничены, чтобы у регистрирующего органа были законные основания для регистрации земельного участка за тем или иным субъектом.

На наш взгляд, реализация этого предложения будет способствовать более эффективному правовому регулированию регистрации прав на земельные участки.

Проведенный анализ позволяет в обобщенном виде выделить группу проблем, связанных с разграничением муниципальной собственности на землю:

- основная масса земель остается не разграниченной государственной собственностью полномочиями по распоряжению которой, поселения не наделены (по общему правилу эти полномочия переданы муниципальным районам и городским округам; у последних они также могут быть изъяты органами государственной власти, если речь идет о городах административных центрах субъектов Федерации, что происходит сейчас в большинстве регионов. Отсутствие указанных полномочий лишает поселение управления на своей территории по реализации плана его развития.

- не менее значительным моментом, является несоответствие между полномочиями по распоряжению неразграниченными землями, которые изъяты органами государственной власти в центрах субъектов Федерации, и тем, что все градостроительные полномочия остаются у органов местного самоуправления (разработка и принятие генеральных планов, правил землепользования и застройки, планировка территории, выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию;

- разграничение земель не связано с разграничением собственности на остальное имущество. Следовательно, у муниципальных районов отсутствует заинтересованность в оформлении земель под объектами, которые должны быть переданы поселениям. То же касается других муниципальных образований33.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не учитывает существование различных типов муниципальных образований. В связи с чем, неясно, к какому типу муниципальных образований и какому критерию должны относиться указанные территории местного значения? Что ставит под сомнение, какое муниципальное образование вправе зарегистрировать земли на таких территориях в свою собственностью;

- отсутствуют принципы, критерии и порядок разграничения земель в случае наличия на земельном участке объекта, помещения которое принадлежит разным публичным собственникам, либо нормирования общей долевой собственности на земельные участки.

Осмысление проблем нормирования муниципальной земельной собственности позволяет рекомендовать следующие дополнения в действующее законодательство в виде следующих положений:

- до завершения процесса размежевания земель и выхода в свет соответствующих законодательных актов о разграничении собственности на землю необходимо нормативно отрегулировать проблему не разграниченных земель специальным Постановлением Российской Федерации, в котором необходимо закрепить право собственности Российской Федерации на не разграниченные земельные участки, а также отразить положение о поступлении денежных средств от использования муниципальными образованиями земельных участков (предоставление их в аренду) в местный бюджет, даже в том случае если право собственности и ее регистрация на такие земельные участки признаны за Российской Федерацией;

- необходимо урегулировать отношения по разграничению земель под так называемыми «общими» объектами и (или) формированию общей долевой собственности на такие земли;

- целесообразно уточнить в соответствующем Федеральном законе, к какому типу муниципальных образований относятся охраняемые территории местного значения.

Реализация указанных предложений будет способствовать более эффективному правовому регулированию владения пользования и распоряжения земельными участками принадлежащих муниципальным образованиям как одной из составляющих экономической основы местного самоуправления.

Остановимся в нашей работе и на проблеме перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципальной собственности.

В Федеральном законе о местном самоуправлении №131-Ф3 от 06.10.2003г выделены такие термины как «перераспределение» и разграничение собственности

Перераспределение применительно к муниципальной собственности - это законодательно урегулированный порядок передачи публичной собственности из одной формы в другую, а именно из государственной в муниципальную и, наоборот, в целях приведения имущества в соответствие с целями и задачами этих структур. Такое определение закреплено в п.2 ч.7 ст.85 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» где говориться об обязанности Правительства Российской Федерации утвердить порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом разграничением вопросов местного значения и положениями ст. 50 настоящего Федерального закона. Порядок перераспределения собственности также закреплен нормами п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных «представительных» и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее Федеральный закон №122-ФЗ от 24 августа 2004 г.).

Разграничение муниципальной собственности определяется как законодательно урегулированный порядок передач муниципального имущества от одного образования к другому в целях приведения имущества муниципальных образований в соответствие с их задачами, что также закреплено в п.2 ч.7 ст.85 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. А именно в указанной норме говориться о необходимости утверждения правительством Российской Федерации «порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным настоящим Федеральным законом разграничением вопросов местного значения и положениями ст.50 настоящего Федерального закона»34.

Муниципальная собственность, хотя и отнесена Конституцией РФ к самостоятельной форме собственности, в то же время наравне с государственной собственностью является разновидностью собственности публичной, другими словами - часть публичной собственности. Таким образом, разграничение муниципальной собственности регулирует один из способов передачи публичной собственности между муниципальными образованиями. При разграничении изменяется не сама форма собственности (муниципальная на государственную или наоборот), а меняется только публичный собственник внутри одной формы публичной собственности (муниципальной). Перераспределение и разграничение в силу закона осуществляется с одинаковой целью - приведения имущества в соответствие с компетенцией соответствующего публично-правового образования и требованиями ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

В процессе формирования муниципальной собственности возникло множество правовых проблем, связанных с перераспределением и разграничением собственности. Поэтому возникает необходимость в регулировании отдельной правовой нормой приема в муниципальную собственность объектов имущества, например, если они находятся в ветхом или аварийном состоянии. Здесь важно было уточнить регламент деятельности согласительных комиссий по передаче таких объектов собственности.

При решении проблем перераспределения собственности также необходимо учитывать мнение Конституционного суда РФ. А именно в соответствии с п. 1 резолютивной части определения Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 № 828-0-П положения ч. 11 СТ. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, устанавливающего порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В соответствии с выводом сделанным Конституционным Судом РФ в определении от 04.12.2007 № 828-0-П при решении вопроса о передаче в муниципальную собственность имущества предполагается ввести в систему действующего правового регулирования необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, обязательность согласования действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации, такие действия не могут рассматриваться как позволяющие принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органа местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий35.

Данная правовая позиция по смыслу означает, что процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.

Рассмотрим и проблемы разграничения муниципальной собственности. Правовую основу разграничения собственности составляют ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно этим нормативным актам был установлен, а затем уточнен порядок разграничения имущества между муниципальными образованиями. Так, согласно принятым изменениям, внесенным Федеральным законом от 18 октября 2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Федеральный закон № 230-ФЗ), которые вступили в силу с октября 2007 г., установлено осуществление разграничения имущества не только в соответствии с законами субъектов РФ о разграничении имущества, но и на основании иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в том числе нормативных правовых актов исполнительных органов власти субъектов РФ, принимаемых по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Также введена новая правовая норма о разрешении судом споров о праве собственности на имущество, в отношении которого в связи с разграничением полномочий ставится вопрос о передаче из собственности одного муниципального образования в собственность другого муниципального образования, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Разграничение имущества в соответствии с установленным порядком осуществляется только между вновь образованными муниципальными образованиями. Анализ правоприменительной практики указывает на необходимость урегулирования порядка и сроков разграничения муниципального имущества не только между вновь образованными муниципальными образованиями, но и муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу гл. 12 Федерального закона №131-ФЗ. С необходимостью наличия у всех муниципальных образований объектов собственности в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения разграничение муниципального имущества должно предшествовать его перепрофилированию и отчуждению36.

Необходимо также учитывать, что законы субъектов РФ о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами принимаются по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления.

Кроме прочего, серьезной проблемой при разграничении собственности является разграничение единых имущественных комплексов в сфере здравоохранения, электро-, тепло-, газо и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом между уровнями публичной власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Как показывает практика, разграничению препятствуют такие проблемы, как отсутствие необходимой документации, разница в тарифах при предоставлении одной и той же услуги в соседних муниципальных образованиях, отсутствие единого порядка при передаче имущественных комплексов. Все это привело к тому, что муниципальные образования пытаются сохранить и восстанавливать существовавшие ранее имущественные комплексы (в особенности в жилищно-коммунальной сфере) в масштабе муниципального района с использованием усредненных тарифов на услуги ЖКХ) для всех расположенных на его территории поселений.