Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

Регионы отмечают необходимость принятия федерального закона, устанавливающего сроки и порядок учета муниципального имущества41.

Для разрешения этой проблемы, на наш взгляд, требуется нормативно установить порядок учета муниципального имущества по аналогии с порядком учета федерального имущества. При этом необходимо учесть и такие требования, как: обеспечение высокого уровня прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности; регулярной оценки эффективности использования указанных объектов в муниципальной собственности; расширение доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.

Реализация этих нормативно-организационных мер может существенно повысить эффективность управления муниципальной собственностью, а значит позитивно сказаться на благосостоянии населения территорий.

Еще одна проблема связана с отсутствием финансовых средств в муниципальных образованиях на паспортизацию и регистрацию права муниципальной собственности на передаваемые объекты. Для решения этой проблемы, по нашему мнению, необходимо нормативно закрепить отдельной сметой в бюджетных расходах муниципальных образований расходы на паспортизацию и регистрацию права муниципальной собственности на передаваемые объекты. Кроме того, решение этой проблемы кроется в своевременном издании министерствами, службами и агентствами федерального и регионального уровней соответствующих нормативных актов, более детально регламентирующих финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований по паспортизации и регистрации права муниципальной собственности на объекты муниципального имущества. Среди прочих проблем формирования муниципальной собственности, на наш взгляд, целесообразно выделить:

- проблему негативного влияния на социально-экономическое развитие территорий жесткой привязки перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований.

- проблему передачи автомобильных дорог. В частности по автомобильным дорогам, подлежащим передаче в муниципальную собственность, как правило, отсутствует техническая документация, необходимая для государственной регистрации прав и, соответственно, права на данные объекты до настоящего времени не зарегистрированы. На наш взгляд, необходимо нормативное закрепление требования об обеспечении автомобильных дорог соответствующей технической документацией с указанием сроков решения этой задачи.

- отсутствие методических рекомендаций по распределению муниципального имущества внутри муниципальных районов, указывает на необходимость проведения значительного объема дополнительных согласительных процедур после передачи дополнительных полномочий муниципальным образованиям в области культуры, физической культуры и спорта и водных объектов42. И эта проблема требует нормативного правового разрешения.

На основании проведенного анализа можно сделать следующий вывод. В России к 1 января 2009 года официально завершился этап формирования муниципальной собственности, что создало условия для самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований. Однако в наследство от этого этапа муниципальным образованиям осталось множество нерешенных правовых проблем, которые не позволяют органам местного самоуправления эффективно управлять муниципальной собственностью, а значит развивать вверенные им территории, поэтому в ближайшей перспективе решение обозначенных выше проблем остается для органов законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровня актуальной нормативной правовой задачей. На наш взгляд, для ее решения требуется принять ряд первоочередных нормативно-правовых мер:

- законодательно ввести упрошенный порядок оформления права муниципальной собственности на имущество, приобретенное муниципальными образованиями в ходе его разграничения, с компенсацией затрат на его регистрацию за счет средств федерального бюджета;

- решить вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины за регистрацию учредительных документов при передаче имущества предприятий, учреждений и организаций в муниципальную или государственную собственность в связи с разграничением полномочий, для чего требуется внести изменения в налоговое законодательство;

- внести изменения в ст.50 Федерального закона №131-Ф3 дополнить перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, видами имущества, необходимого органам местного самоуправления для решения отдельных вопросов местного значения, в том числе связанными обеспечением предоставления населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований, а также наличием «локальных (местных) монополий» при условии реализации принципа эффективного использования данного имущества;

- установить порядок и сроки разграничения муниципального имущества между муниципальными образованиями, неуказанными в ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона №122-ФЗ, а именно между муниципальными образованиями созданными до вступления в силу гл12 Федерального закона №131-Ф3;

- определить установление в законодательстве Российской Федерации о приватизации специального порядка отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона №131-Ф3, а также в случае невыполнения органами местного самоуправления в добровольном порядке указанные требований;

- урегулировать в законодательстве Российской Федерации порядок учета и налогообложения имущества, поступавшего в казну муниципального образованиям определить единый порядок ведения реестров муниципальной собственности;

- урегулировать порядок и условия передачи в собственность муниципального образования объектов в процессе безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями разного типа бесхозяйного имущества и непригодного для эксплуатации имущества или имущества, требующего капитального ремонта, а также порядок возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием такого имущества;

- урегулировать порядок перераспределения имущества между уровнями публичной власти в случае не достижения договоренностей между органами публичной власти о передаче или принятии в собственность соответствующего образования отдельные объектов имущества, а также в случае перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, поселениями, муниципальными районами и городскими округами;

- определить сроки, в течение которых объекты муниципального имущества должны использоваться органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в целях уточнения оснований для передачи объектов из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации или субъектов РФ;

- определить сроки рассмотрения органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ предложений органов местного самоуправления о передаче объектов имущества из собственности Российской Федерации и собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, а также предложений о перераспределении имущества между поселениями, муниципальными районами и городскими округами.

Не менее важно внести изменения в подзаконные акты:

- в постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственностью из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственностью из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации»;

- включение в перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче федерального имущества в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, предложений органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о передаче указанного федерального имущества в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность;

- законодательное урегулирование в виде указания в подзаконном акте необходимого технического состояния (характеристика) передаваемых объектов в муниципальную собственностью;

- принятие специального постановления правительства РФ регламентирующего перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества в процессе его разграничения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами;

- принятие постановления Правительства РФ, регламентирующего и ускоряющего завершение процесса размежевания территорий и окончательному правовому закреплению границ муниципальных образований, окончательному закреплению объектов муниципальной собственности за конкретными муниципальными образованиями. В завершении этого процесса, на наш взгляд, должны быть разработаны и нормативно закреплены реестры прав на недвижимость во всех муниципальных образованиях Российской Федерации, согласно которым будет дополнен и уточнен Государственный реестр прав на недвижимость (ЕГРП). Выше перечисленные предложения по совершенствованию действующего законодательства в области регулирования отношений муниципальной собственности являются правовым основанием для принятия федерального закона «О муниципальной собственности».

Конечно, изложенные выше предложения не решают всего спектра проблем муниципальных имущественных отношений, связанных с нормированием муниципальной собственности. Но, тем не менее, их реализациям на наш взгляда позволит существенно улучшить ситуацию в муниципальных образованиях и создаст условия для эффективного управления муниципальной собственностью.

3.2. Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

Главная задача управления муниципальной собственностью состоит в обеспечении наиболее эффективного использования объектов муниципальной собственности в интересах местного сообщества, что позволит увеличить доход бюджета, и будет способствовать росту чистого регионального продукта. Решение поставленной задачи возможно лишь через комплексный подход.

Анализ научной литературы, посвященной вопросам управления муниципальной собственностью, позволяет говорить о доминировании в практике большинства муниципальных образований авторитарного стиля управления муниципальной собственностью43. В большинстве случаев гражданское общество отстранено от участия в управлении собственностью, что ведет к отрыву органов местного самоуправления от народа, лишению их способности принимать управленческие решения адекватные ситуации. В странах демократии существенно снижены риски возникновения подобных ситуаций, там параллельно деятельности органов государственного финансового контроля осуществляется общественный надзор за деятельностью местных органов власти, в первую очередь это относится к вопросам привлечения независимых экспертов к процессу управления муниципальной собственности. Такая практика развивается на основе достаточно модной концепции оказания общественных услуг, необходимых обществу, и их финансирования из средств налогоплательщиков.

Для использования зарубежного опыта в российской действительности целесообразно внедрить зарубежную практику в процесс управления муниципальной собственностью. Для этого целесообразно разработать научно обоснованную методику экспертных оценок и принять федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления, в котором необходимо нормативно закрепить показатели экспертных оценок.

Муниципальная собственность является основным источником доходов муниципальных образований, она играет далеко не последнюю роль в формировании доходов местных бюджетов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 215  ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Иначе говоря, муниципальная казна - это имущество (включая бюджет), не переданное и не передаваемое организациям, предприятиям и учреждениям.

Реформа местного самоуправления не может существовать без надлежащего материального и финансового обеспечения. Десять лет назад Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, ключевыми положениями которой являются формирование финансовых и экономических основ в сфере перераспределения собственности между уровнями публичной власти. Формирование местных бюджетов и оптимизация межбюджетных отношений, управления муниципальными финансами.

Собственные доходы местных бюджетов (без учета субвенций) выросли в 2007 году, по сравнению с предыдущем годом, на 303,0 млрд. руб., или 27.9%, и составили 1387,2 млрд. руб., что в относительном и абсолютном выражении превысило рост собственных доходов в 2006 году.

Эти «успехи», как показал опыт Московской области и ряда других субъектов Российской Федерации достигнуты в основном за счет поступления в местные бюджеты львиной доли от арендных платежей за использование муниципальной собственности. В современной России доминирует «арендная стратегия» управления муниципальной собственностью, ориентированная на пополнение местных бюджетов за счет арендных платежей44.

На наш взгляд, такую стратегию можно назвать «стратегией риска», в случае обвала цен на рынках аренды площадей и иной собственности ее реализация может привести к негативным для России экономическим и даже политическим последствиям. Чтобы снизить риски этих последствий необходимо изменить вектор стратегии управления муниципальной собственностью - повысить в местных доходах долю от других форм управления собственностью. На наш взгляд, решение этой задачи связано, прежде всего, с совершенствованием нормативной правовой базы по регулированию отношений муниципальной собственности. Целесообразно разработать методику формирования сбалансированных местных бюджетов и нормативно закрепить в главе 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации положение о необходимости формирования сбалансированных местных бюджетов путем пополнения их различными формами местных, федеральных и региональных доходов,  в том числе от деятельности по использованию муниципальной собственности. Нормативно отрегулировать порядок привлечения института независимых экспертов к оценке сбалансированности местных бюджетов.