Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

Негативным фактором в управлении муниципальной собственностью выступает нерациональное разграничение полномочий между органами муниципальной власти и органами государственной власти на уровне районных управ. Районные управы осуществляют полномочия исполнительно-распорядительного, координационного и контрольного характера в таких сферах, как экономика, финансы, управление имуществом, строительством землепользованием жилищная политика, ЖКХ и др45.

На наш взгляда уменьшить долю средств в местных бюджетах, выделенных на содержание аппарата управления муниципальной собственностью, можно путем передачи на конкурсной основе части управленческих полномочий от органов муниципальной власти компетентным структурам гражданского общества. При том привлекать независимых экспертов к контролю за законностью передачи управленческих функций и отсутствием коррупционных признаков в процессе управления собственностью. Все эти положения должны найти отражение в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления».

В контексте управления муниципальной собственностью достаточно острой проблемой является сложившаяся в практике муниципальных образований диспропорция в расходовании средств местных бюджетов. В большинстве муниципальных образований более 70% местных бюджетов тратится на управленческие расходы, что подрывает основы управления муниципальной собственностью.

Отрицательно влияет на управление муниципальной собственностью отсутствие нормативного закрепления порядка и правил контроля инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов. Это обстоятельство может усилить коррупцию в органах муниципальной власти и негативно сказаться на управлении муниципальной собственностью. Данная проблема может быть разрешена на основе: разработки системы показателей контроля инвестиционных проектов, в которую должны войти такие показатели, как качество выпускаемой продукции, ее экологическая безопасность, соответствие научно-обоснованным нормативам, производительность труда, и др.; принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местного бюджета». В документе должны найти нормативное закрепление разработанные показатели.

Отсутствие замкнутого цикла в расходовании средств местных бюджетов также негативно сказывается на управлении муниципальной собственностью. Речь идет о необходимости реализации на практике управленческой деятельности органов муниципальной власти цикличности управления, характерной для любого процесса управления: постановка целей - планирование - организация - контроль – оценка результатов - сопоставление плановых показателей и фактических итогов. На основе сравнительных оценок разработка нового плана в органах муниципальной власти при управлении собственностью такой цикл не просматривается. Там закрепилась практика снятия документа с контроля, когда сроки его действия истекли, независимо от того качественно выполнены запланированные мероприятия или вообще не выполнены.

Эффективность управления муниципальной собственностью во многом обусловлена эффективной налоговой политикой, по мнению Министерства регионального развития Российской Федерации46, в целях повышения возможности муниципальных образований по предоставлению публичных услуг и увеличения в среднесрочной перспективе доходной базы местных бюджетов по налоговым доходам целесообразно упразднить установленные на федеральном и региональном уровне налоговые льготы, а также упразднить изъятие таких объектов налогообложения по налогам, которые зачисляются в местный бюджет. В первую очередь это касается земельного налога. Следует заметить, что сложившаяся ситуация может отрицательно отразиться на формировании местные бюджетов,  поскольку основная часть земель принадлежащая муниципальным образованиям, сдается последними в аренду физическим и юридическим лицам для получения прибыли, которая поступает в местный бюджет. На практике во всех муниципальных районах существуют комитеты по управлению имуществом, где показываемые ими доводы складываются за счет продажи, сдачи в аренду муниципального имущества, в том числе и земли.

Кроме того, существует несколько категорий юридических лиц, которые тоже являются федеральными (ГУП, ФГУП), которым предоставляются налоговые льготы. На наш взгляд, это ненормальная ситуация, постепенно необходимо эту проблему решать и отменять льготы и преференции, установленные на федеральном уровне. А также необходимо совершенствовать и сам порядок исчисления взимания земельного налога.

Многие проблемы, влияющие на поступление местное налогов, требуют решения на федеральном уровне, в том числе в части совершенствования кадастровой оценки земель, законодательного внесения изменений в действующее законодательство по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан, инвентаризации льгот по местным налогам, установленных федеральным законодательством.

Наряду с налоговыми доходами большую роль в формировании местных бюджетов играют неналоговые доходы, поступления которых в значительной степени зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Так, в 2007 году поступления неналоговых доходов муниципальных образований, в том числе доходов от предпринимательской и иной деятельности учреждений составили 239,7 млрд. руб., что выше уровня 2006 года на 39,4%, или 67.7 млрд. руб. Как и по налоговым доходам, распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно. Например, основной объем поступлений неналоговых доходов в бюджеты городских округов России составил - 69,5%, при этом доля неналоговых доходов муниципальных районов ставила - 25,2%, а поселений - 5,3%47. Приведенные выше данные свидетельствуют о наличие диспропорций в пополнении доходной части местных бюджетов муниципальных образований различных типов, порожденных в основном нерациональным управлением муниципальной собственностью:

- наибольшая диспропорция наблюдается в существенном превышении арендной доли над другими долями, полученными от управления муниципальной собственностью и в большей степени, это относится к аренде земли;

- диспропорция есть и в отношении долей доходов от предпринимательской деятельности и от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, последняя доля существенно превышает первую;

- неналоговая доля местных бюджетов существенно ниже налоговой, что тоже является негативным моментом.

Все это говорит о разбалансированности управления муниципальной собственностью практически во всех муниципальных образованиях страны и, в особенности, в муниципальных поселениях, что ведет к формированию несбалансированных местных бюджетов, представляющих большую опасность рисков экономических и финансовых потрясений в случаях обвалов рынков товаров и услуг, характерных для условий кризиса. Кроме того, несбалансированность местных бюджетов ведет к неравномерности развития территорий. Все это указывает на необходимость выработки сбалансированной стратегии управления муниципальной собственность (налогов, аренды, доходов от муниципальных предприятий и др.). Для этого активно развиваются местные источники пополнения бюджетов:

- выдача разрешений на право  открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки  городов;

- привлечение средств частных  кредиторов для вложения в  строительство и ремонт местных  дорог и возведение социального жилья;

- компенсации и пошлины, штрафные  санкции и прибыли от муниципальных  предприятий;

- компенсации за предоставленные  муниципалитетами услуги, к которым  относится плата за водоснабжение  и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д.

- пошлины за пользование спортивными  сооружениями, плата за право  пользования музеями, плата за  предоставленный сервис и другие  меры.

В решении этой задачи определенную помощь может оказать зарубежный опыт. В развитых демократических странах вопросу сбалансированности местных бюджетов уделяется серьезное внимание. Там но возможности пытаются сбалансировать доли поступлений в местные бюджеты от различных форм управления собственностью.

Таким образом, эффективное управление и использование муниципальной собственности обусловливается следующими факторами: во-первых, муниципальная собственность является основной составляющей муниципального хозяйства; во-вторых, особое значение в российской экономике, приобретает формирование и использование муниципальной собственности на землю; в-третьих, нормирование и использование муниципальной собственности тесно связано разработкой системы управления объектами муниципальной собственности.

Формирование системы управления муниципальной собственностью, зачастую сталкивается с определенными трудностями, а именно отсутствием единой концепции и системы эффективного управления объектами муниципальной собственности. Например, вопросы по содержанию и строительству автомобильных дорог местного значения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а взыскание транспортного налога является доходом бюджета субъекта Российской Федерации. Таким образом, для улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований целесообразно транспортный налог передать на местный уровень и придать ему статус местного налога.

Анализируя доводы местных бюджетов, нельзя оставить незамеченной проблему взаимодействия органов местного самоуправления и государственные налоговых органов, деятельность которых имеет особое значение для реального поступления налогов в местные бюджеты. В настоящее время взаимодействие таких органов сведено к минимуму. Как, например, информация о базе налогообложения по основным налоговым платежам, о размерам недоимки в разрезе налогоплательщиков, которая имеет большое значение при анализе, прогнозирования и контроле за поступлением доходов, финансовым органам не доступна.

Не решают проблему информационного обмена также и Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами налоговой службы, принятые постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г48.

Таким образом, отсутствие информации о базе налогообложения, о начисленных и уплаченных суммам налогов по каждому муниципальному образованию является серьезной проблемой при формировании бюджетов городских и сельских поселений

Статья 65 Федерального закона №131-Ф3 предусматривает, что территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и представляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования.

В целях повышения качества достоверности планирования доходной части местные бюджетов, а также усиления работы органов местного самоуправления по сборам налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки в бюджеты всех уровней, необходимо закрепить в Налоговом кодексе РФ положение об обязании налоговые органов представлять в финансовые органы муниципальные образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики, видов налогов, налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию.

Во исполнение этого необходимо централизованное внедрение Министерством финансов РФ в финансовые органные субъектов РФ и муниципальных образований специальной программы по электронному обмену информацией с налоговыми органами, как по каждому муниципальному образованию, так и по каждому налогоплательщику.

Кроме того целесообразно было бы передать функции налогового начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов от налоговых органов, органам местного самоуправления, предусмотрев соответствующую норму в Федеральном законе №131-Ф3 и в Налоговом кодексе РФ, что позволит муниципалитетам осуществлять в пределах своих полномочий определенную налоговую политик, связанную с решением вопроса увеличения налогового потенциала на их территориях.

Все сказанное выше указывает на то, что назрела потребность в разработке специальной программы управления муниципальной собственностью, в которую необходимо включить или проработать на законодательном уровне следующие дополнения и изменения в действующее законодательство, а именно:

- принять Федеральный закон «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления», в котором целесообразно отразить вопросы независимой экспертизы в отношении управления муниципальной собственностью;

- закрепить в главе 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации положение о необходимости нормирования сбалансированных местных бюджетов путем пополнения их различными нормами местных, федеральных и региональных доходов, а также, в предложенном выше Федеральном законе нормативно закрепить положение о привлечении института независимых экспертов к контролю за выполнением требований нормирования сбалансированных местных бюджетов;

- частично передать (на конкурсной основе) управленческие полномочия от органов муниципальной власти компетентным структурам гражданского общества, и привлечь независимых экспертов к вопросам контроля законности передачи управленческих функций, а также контроля отсутствия коррупционных признаков в процессе управления собственностью. Эти положения целесообразно также закрепить в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления»;

- разработать систему показателей контроля инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов, принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств местных бюджетов»;

- усилить общественный контроль за расходом средств из местных бюджетов на основе привлечения независимых экспертов. Это положение целесообразно также нормативно закрепить в Федеральном законе «Об общественном надзоре в системе местного самоуправления»;