Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ  И АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ  И УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

 

Развитие отношений муниципальной собственности в России во многом обусловлено грузом нерешенных правовых проблем прошедшего этапа формирования муниципальной собственности, которые требуют теоретического осмысления.

 

3.1. Актуальные  проблемы формирования муниципальной  собственности

 

Как показала практика, процесс формирования муниципальной собственности в России сопровождался множеством судебных разбирательств между органами государственной и муниципальной власти, вызванных несовершенством нормативно-правовой базы. При передаче государственного имущества муниципальным образованиям возникли правовые проблемы:

- разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки;

- перераспределения и разграничения собственности как способа формирования муниципального имущества;

- формирования. муниципальной собственности на базе межмуниципальных хозяйственных обществ;

- регистрации имущества;

- прочие проблемы формирования муниципального имущества.

Рассмотрим каждую из них.

Исследуем проблему разграничения объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

В Российской Федерации была установлена необходимость передачи в муниципальную собственность объектов, принадлежавших государству, согласно требование распоряжения Правительства РФ от 17 октября 2002г. №1453-р во многих регионах России осуществляется передача объектов собственности социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства в муниципальную собственность28.

Однако во многих регионах России наблюдалось торможение этого процесса. К тому было немало причин правового характера. Анализ практики разрешения споров показал, что во многих муниципальных образованиях региона не были выполнены требования российского законодательства, что породило немало судебных разбирательств, некоторые предприятия и организации, передававшие объекты в собственность муниципалитетов, были вынуждены обратиться в арбитражные суды. Наиболее характерными основаниями для судебных разбирательств стали жалобы:

- на несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездной передачи имущества муниципальным образованиям;

- на бездействие администраций некоторых муниципальных образований, выраженных:

- в задержке приема объектов собственности;

- в непринятии некоторыми муниципалитетами объектов в собственность по причине неудовлетворительного технического состояния передаваемых объектов, требующего проведения их технического обследования.

Несколько позже (в 2006 году) проблема передачи объектов имущества в муниципальную собственность еще более усложнилась. Это вызвано выходом в свет постановления Правительства РФ от 14 июля 2006г. №437 отменяющим распоряжение Правительства от 17 октября 2002г. №1453-р и постановление Правительства РФ от 07 марта 1995г. №235 и изданием Указа Президента РФ от 12 июня 2006 г. №603 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации», отменившим распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992г. №114-рп.

Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2006г. №437 и Указом Президента РФ- от 12 июня 2006г. №603 названные выше нормативные документы, регулирующие передачу государственных и иных объектов в муниципальную собственность, отменены, за исключением письма от 05 мая 2003г. №ЮМ-8/8781, в котором имеются ссылки на отмененные документы.

В результате сложилась с юридической точки зрения казусная ситуация, когда одни нормативно-правовые акты уже отменены соответствующим указом, а в действующем и поныне письме продолжают ссылаться на отмененные законодательные акты. Такая ситуация, на наш взгляд, разрушала сложившуюся практику законодательного регулирования передачи государственных объектов в муниципальную собственность, тем самым усложняла работу как организации, передающих и принимающих в собственность государственные объекты, так и затрудняла работу арбитражных судов29.

Кроме того, принятое постановление Правительства 13 июня 2006 г. №374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации» не позволяла в правовом плане урегулировать ту проблему, поскольку законодатель устанавливает необходимость наличия у государственного органа, передающего имущество, только справки от организации, осуществляющей государственный технический учет и (или) характеристиках и адресах, предлагаемых к передаче объектов - в случае передачи отдельных помещений в зданиях в целях индивидуализации предлагаемого к передаче имущества30.

В соответствии с этим положением основанием для отказа в приеме имущества в муниципальную собственность может стать лишь отсутствие такой справки, а при наличии таковой органы муниципальной власти обязаны были принять объекты в собственность без учета технической характеристики передаваемых объектов. По всей видимости, было бы целесообразно законодательно урегулировать данную проблему в виде указания в подзаконном акте необходимого состояния технической характеристики передаваемых объектов.

Таким образом, при передаче в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы многие муниципальные образования России получили от государства большое количество технически неисправных объектов, без соответствующей технической и эксплуатационной документации, чему способствовала несовершенная нормативно-правовая база. В результате органы местного управления взяли на себя дополнительную финансовую нагрузку, с которой не в состоянии справиться местным бюджетом. Все это обусловлено отсутствием единой методики передачи государственного имущества в муниципальное распоряжение. Предлагается разработать и методику, и принять постановление правительства РФ, закрепляющее правила и порядок приведения объектов, жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, переданных государством в собственность муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние, а также оформления соответствующей технической документации, не указанной в Постановлении правительства РФ от 13 июня 2006 года «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации». Нормативно обязать органы государственной власти материально содействовать приведению объектов собственности, переданных муниципальным образованиям в ненадлежащем состоянии, в функционально пригодное техническое состояние и оформленной технической документацией. На наш взгляд, эта проблема должна найти правовое разрешение.

Перейдем к проблеме разграничения собственности на землю и регистрации права собственности на земельные участки. Напомним, что действующая Конституция РФ предусматривает многообразие форм собственности на землю - собственности: публичную, федеральную, субъектов РФ, муниципальную и частную.

Основополагающим в данной области законом является Конституция Российской Федерации (2003 г.). При решении проблем правового регулирования следует учитывать императивность норм Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в области земельных отношений. Так статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В настоящее время разграничение собственности на землю по-новому урегулировано Федеральным законом от 14 апреля 2006 г. №53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ», Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими отдельных положений законодательных актов РФ».

Статья 3.1. Закона №53-ФЗ от 14 апреля 2006 г. в целях разграничения государственной собственности на землю определяет основания отнесения земельных участков к федеральной собственности, к собственности субъектов Российской Федерации, к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов и к собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.

Здесь законодатель указал три критерии разграничения собственности на землю, в результате него в муниципальную собственность должны перейти земельные участки под объектами муниципальной собственности и муниципальными организациями, а именно это:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли31.

Таким образом, одним из оснований перехода земельных участков в муниципальную собственность с 1 июля 2006 года является прямое указание закона.

Другим из важнейших оснований определенных данной статьей закона, для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки являются действующие акты Правительства Российской Федерации, изданные до 1 июля 2006 года об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, в порядке п.5 ст.3.1 указанного закона.

Из этого следует, что согласно данной норме государственная регистрация права собственности муниципального образования возможна лишь при наличии' соответствующих актов Правительства Российской Федерации по разграничению государственной собственности на землю. К сожалению, в настоящее время такие акты изданы в отношении только части земельных участков Российской Федерации. В результате возник правовой пробел в вопросе отнесения земельных участков к той или иной собственности субъектов прав.

Статьей 30.1 Закона о государственной регистрации, государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

Перечень документов, необходимые для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утверждается Правительством Российской Федерации.

Среди них особую группу составили судебные споры о праве собственности на не разграниченные земельные участки и регистрация права собственности на них за Российской Федерацией. В ходе судебных разбирательств между муниципальными образованиями и Федеральной регистрационной службой Российской Федерации, зарегистрировавшей (на достаточно спорных правовых основаниях) не разграниченные земельные участки как собственность, закрепленную за Российской Федерацией, выяснилось, что в Федеральном законе от 25 октябре 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ» право пользования не разграниченными земельными участками, находящимися в пределах административно-территориальных границ муниципальных образований, закреплено за муниципальными образованиями32. Поэтому многие муниципальные образования, считая себя пользователями не разграниченных земель, зачастую становились их арендодателями, закладывая полученные неналоговые поступления от арендной платы в местные бюджеты. После регистрации права собственности на не разграниченные земельные участки за Российской Федерацией, арендная практика муниципальных образований вступила в противоречие с российским законодательством, согласно которому арендодателями могут стать только субъекты права собственности. Возникла ситуация, в которой регистрация Федеральной регистрационной службой Российской Федерации права собственности на не разграниченные земельные участки за Российской Федерацией вошла в противоречие с положениями Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ», дающими правовые основания органам местного самоуправления пользования не разграниченными земельными участками, а также противоречит экономическим интересами муниципального образования как органа местного самоуправления и как арендодателя.