Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования. Российская Федерация перешла к рынку, и кардинальные преобразования системы местного самоуправления заставили нашу страну вплотную подойти к изменению имущественных отношений в муниципалитетах. Сегодня муниципальная собственность считается одной из равноправных формы собственности. Статус муниципальной собственности позволяет ее оценивать в качестве экономической основы развития системы местного самоуправления.

Даже после того, как Конституция РФ была принята, принципы формирования и управления муниципальной собственностью в правовом поле четко не определялись. Данный факт не позволял должным образом стимулировать муниципальные имущественные отношения. Принятие Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления принципам в Российской Федерации» не принесло существенных преобразований в отношения муниципальной собственности. Это рождало многочисленные вопросы в становлении указанного института, уменьшало его значимость как источника получения местных доходов, минимизировало значение экономических основы местного самоуправления.

Потребовалось принимать действенные меры. В их ряду значимость приобрели оптимизация механизмов формирования муниципального имущества, повышение эффективности расходования муниципальных бюджетов, развитию имущественных прав муниципальных образований, а также повышение результативности действий органов местного самоуправления и должностных лиц по управлению муниципальной собственностью, увеличению эффективности органов местного самоуправления в аспектах социально-экономического развития на подведомственных территориях на основе грамотного управления муниципальной собственностью.

Применение Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления принципам в Российской Федерации» на практике дало почву для судебных споров в арбитражных судах по предмету перераспределения собственности и разграничения собственности муниципалитетов, формирования местных бюджетов, а также управления собственностью как источником приобретения местных доходов. Данные судебные споры во многом обусловлены несовершенством правового регулирования процессов, связанных с управлением муниципальной собственностью.

Это обусловило интерес юристов, специалистов в конституционном и муниципальном праве, а также представителей других направлений науки, к проблеме конституционно-правового управления собственности муниципалитетов как экономической основы местного самоуправления.

Практика применения норм Федерального закона №131-ФЗ продемонстрировала целый спектр проблем правового регулирования отношений собственности муниципалитетов. Данный факт обусловил необходимость проведения новых исследований и актуальность темы настоящей выпускной квалификационной работы.

Состояние научной разработанности темы исследования. Исследованию вопросов, связанных с правовыми аспектами развития муниципальных отношений, посвящено немало трудов известных ученых и экспертов в области местного самоуправления.

Вопросы, посвященные институту муниципальной собственности, рассматривались в работах О.Е.Петрунина, М.Л.Гаскарова, Е.В.Гриценко, В.В.Старженецкого, Д.О.Ежевского, В.Б.Евдокимова, В.В.Еремян, Е.Г.Анимица, С.В.Прокина, Я.Ю.Старцева, А.Т.Тернышного и других авторов.

Исследованию принципов формирования и управления собственности муниципалитетов в России посвящены работы Е.Н.Михайловой, Т.В.Аникеевой, Л.В.Базлуцкой, В.Н.Черникова, С.С.Исуповой, Л.Н.Рагозина, Э.Макварт, Н.И.Мироновой, П.А.Ореховского, Е.С.Шугриной, Л.И.Прониной, С.Н.Рябухина, О.Л.Савранской, В.С. Тимченко и др.

Проблемы взаимоотношений субъектов по регулированию собственности муниципалитетов посвятили свои работы Н.С.Бондарь, И.В.Шилова, С.В.Ошурков, Г.Н.Макорин и др.

Отметим, что комплексного и системного изучения проблем нормативного регулирования развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления пока в полном объеме не проведено. Учитывая нормы Федерального закона от 6 октября  2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления  принципам в Российской Федерации» отдельные правовые моменты регулирования отношений собственности муниципалитетов отражались в юридических изданиях, но лишь относительно к проведению конкретных научных изысканий.

Объектом настоящего исследования являются отношения собственности, связанные с деятельностью муниципалитетов, возникающие при осуществлении своих функций по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, а также отношения финансово-экономического обеспечения муниципальных образований.

Предметом данной выпускной квалификационной работы являются принципы и нормы международного права в сфере местного самоуправления, конституционные положения, законодательные и иные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие становление и развитие собственности муниципалитетов как экономической основы местного самоуправления.

Цель данной работы – системный и комплексный анализ правовых вопросов регулирования отношений муниципальной собственности, в выработке предложений по решению проблем развития муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.

Достичь данную цель нам позволит последовательное решение следующих задач:

- проанализировать ход становления и развития института муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления России;

- дать комплексную характеристику правовой основы муниципальной собственности, объектов и субъектов собственности муниципалитетов;

- исследовать правовой механизм  и актуальные проблемы формирования  и управления муниципальной собственностью. В рамках этой задачи также  мы подробно остановимся на  возможных путях развития правовых  основ управления муниципальной  собственностью в современных условия нашей страны.

Методологическая основа исследования. В настоящей выпускной квалификационной работе применялись общенаучные методы научного познания (формально-логический, диалектический, системно-структурный), а также специальные методы исследования (историко-юридический, структурно-функциональный, метод-переход от общего к частному).

Теоретическую основу  выпускной квалификационной работы составили исследования, содержащиеся в трудах отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права, посвятивших свои работы вопросам местного самоуправления, а также муниципальной собственности, в частности.

Нормативная база выпускной квалификационной работы - нормы Европейской хартии местного самоуправления и других международных нормативно-правовых актов, имеющих отношение к регулированию отношений, связанных с собственностью муниципалитетов, Конституции Российской Федерации, федеральных законов, муниципальных правовых актов.

Научную новизну выпускной квалификационной работы можно отметить в комплексном исследовании вопросов реализации конституционно-правовых установлений, касающихся института муниципальной собственности в качестве экономической основы местного самоуправления. При этом будут учитываться особенности реализации Федерального закона №131-ФЗ.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех глав, каждая из которых разделена на два параграфа, заключения и списка использованных источников. Данная структура обусловлена системой изложения материала для достижения постижения поставленных цели и задач.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

 

1.1. История  понятия муниципальной собственности

 

Вопрос о собственности является одним из ключевых моментов в жизни любого общества, поэтому понятие «собственность» входит в состав фундаментальных понятий многих наук, в первую очередь, юридической. В современном обществе собственность является ценностью, которая защищается различными отраслями права, и муниципальное право в данном случае не является исключением.

В энциклопедической литературе собственность рассматривается как «исторически определённая общественная форма присвоения материальных благ, прежде всего, средств производства»1.

Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, подробно урегулировано в гражданском законодательстве, оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота, Конституция Российской Федерации (ст.35) и Гражданский кодекс Российской Федерации (ст.209), определяют понятие права собственности, как совокупность прав владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Еще в дореволюционной России в юридическую лексику прочно вошло понятие «государственное имущества», иными словами «государственная собственность». Тогда монархическая власть серьезное внимание уделяла вопросам эффективного управления этой собственностью, для чего создавались и модернизировались специальные ведомства, ответственные за политику управления государственными имуществами.

Со времен становления российской государственности и до петровских времен управление государственными имуществами находилось в ведомстве Приказов - органов центрального управления. Реформы Петра Великого, направленные на централизацию и коллегиальность решения вопросов управления Россией, привели к созданию Сената, и в помощь ему - Коллегий, заменивших Приказы.

С момента вступления на престол Императора Александра I предпринимается ряд реформ во всех отраслях государственного управления, в том числе в области государственного хозяйства России. В 1802 году на смену Приказам приходят министерства.

При учреждении министерств не предусматривалось создание отдельного ведомства для надзора за государственными имуществами. Эти функции распределялись между подразделениями Министерства внутренних дел и Министерства финансов.

Желая упорядочить управление государственными имуществами, государственными крестьянами (землями, им принадлежавшими), Александр 1 учреждает 8 декабря 1811 года при Министерстве финансов особый Департамент Государственных имуществ. Департамент стал первым государственным органом централизованного управления государственными имуществами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений и ведомств.

26 декабря 1837 года вышел Указ  об учреждении Министерства государственных имуществ, которому были переданы дела по управлению государственными имуществами и государственными крестьянами.

В 1843 году в состав этого Министерства из Финансового ведомства переходит Лесной департамент вместе с Корпусом лесничих. В 1845 году образуется Департамент лесного хозяйства, который в 1866 году преобразован в Департамент земледелия и сельской промышленности.

В 1894 году ведомство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. В мае 1905 года оно снова меняет статус - реорганизуется в Главное управление землеустройства и земледелия, в котором сосредоточились все дела по реализации столыпинских аграрных реформ.

В октябре 1915 года Главное управление вновь преобразуется в Министерство. На то время Министерству государственных имуществ вверялось: управление государственными имуществами; общий надзор за исполнением повелений о сбережении лесов и поощрение лесоразведения и устройства лесов на землях частных владельцев; заведование «предметами сельского хозяйства»; заведование кустарными промыслами; попечение над некоторыми категориями населения, организация управления государственными крестьянами, которое бы повысило их благосостояние2.

Таким образом, в дореволюционной России управление государственными имуществами (собственноствю) выделялось в разряд особо важных государственных функций.

В историю развития муниципального управления в России в начале XX в. был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, образование которых, начато в 1917 г.

Советы были образованы по социально-классовому признаку, интересы отдельных социальных групп составили основное содержание их деятельности, особенно на первом этапе. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти.

Территориальное управление в советский период базировалось на следующих принципах:

- иерархичности социальных отношений в структуре страны;

- авторитарности в управлении государством,

- принцип, сочетающий функциональное содержание государствам с одной стороны, как регулятора социальных отношений, и с другой как инструмента политической мобилизации

Перечисленные принципы сформировали неоднозначное экономико-политическое понимание природы Советов вместе с тем, на развитие Советов, их трансформацию в местные органы государственной власти и управления повлияли и конкретные экономические и политические условия в России. Тольку к концу 80-х гг. в России начались процессы, которые коснулись и системы местного управления.

В 30-е годы произошло быстрое и почти полное огосударствление промышленности и торговли, Массы крестьян были объединены в колхозы, минуя простейшие, промежуточные формы кооперации. В управлении народным хозяйством превалировали административно-командные методы. Демократические принципы в экономической жизни не получили необходимого развития. В теории и на практике субъектом общенародной собственности выступало лишь государство. Роль предприятий сводилась к исполнению государственной воли в крайне ограниченных пределах.