Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

Появление муниципальной собственности в России неразрывно связано с восстановлением и развитием одного из важнейших элементов демократии - института местного самоуправления. По мнению ряда ученых, «...местное самоуправление, а именно его органы являются разновидностью государственного управления»10. Есть и другая точка зрения «...муниципальная власть имеет общественно-государственную природу»11, т.е. «...представляет собой пограничное явление между государством и обществом, сочетающее государственное и самоуправленческое начало»12. Последняя точка зрения, на наш взгляд, наиболее верно отражает сущность местного самоуправления, поскольку именно она доминирует во взглядах политического руководства России13.

В развитии института местного самоуправления Российской Федерации прослеживается некая периодичность, которую можно представить четырьмя этапами: первый, с 1990 г. по октябрь — декабрь 1993 г.; второй, с октября — декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; третий, с 1 сентября 1995 г., начало этого периода характеризуется вступлением в силу Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Завершается период принятием и вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-Ф3, который открывает новый - четвертый этап развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. №131-Ф3, согласно ст.4 определил правовую основу местного самоуправления:

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения президента Российской Федерации, постановления и распоряжения правительства Российской Федерации), иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

- уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 было дано более широкое и детальное определение организации местного самоуправления. Закон определил виды муниципальных образований в России и установил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131-ФЗ), а также ввел новые принципы территориальной организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях (городские и сельские) и в муниципальных районах. Это позволило создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.

Поскольку местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, новый закон зафиксировал возможность существования различных муниципальных образований – городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов внутригородских территорий, городов федерального значения, а также установил компетенцию каждого из них.

Свобода в выборе варианта территориального устройства местного самоуправления ограничена необходимостью соблюдения требований ст.ст. 11-13 Закона №131-ФЗ.

Весьма важным аспектом в организации муниципальных образований является вопрос об их границах. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации и устанавливаются с учетом таких требований как плотность населениям включаемая в территорию поселения, территории всех поселений входят в состав муниципальных районов. Основными требованиями при определении муниципальных границ являются: учет пешеходной доступности сельских поселений и учет транспортной доступности при определении, территорию поселения составляют в исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользованиям территории традиционного природопользования населения соответствующего поселениям рекреационные земли, земли для развития поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Поселения делятся на городские и сельские, а также с высокой и низкой плотность населения. В состав городских поселений входит одни город или поселок, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями14.

Муниципальный район составляет несколько поселений или поселений и межселенных пунктов (территории, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а также для осуществления отдельных государственных полномочий переданных в соответствии с федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Городской округ состоит из городского поселения, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Часть территории города федерального значения, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления является внутригородской территорией города федерального значения.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о конституционно-правовой природе муниципальной собственности. Правовое становление института муниципальной собственности в России имеет свою историю и неразрывно связано с правовым развитием системы местного самоуправления. За этот период на федеральном и региональном уровне сформировано законодательство, устанавливающее конституционно-правовые основы становления в России новой формы собственности - муниципальной. И, наряду с этим, сформировано законодательство, устанавливающее развитие института местного самоуправления. В результате принятых правовых мер в стране сложились условия для развития отношений муниципальной собственности, которые в свою очередь тоже требуют правого регулирования.

2. ПРАВОВАЯ ОСНОВА, ОБЪЕКТЫ  И СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

С признанием муниципальной собственности и по мере становления института местного самоуправления на территории России начали формироваться и развиваться муниципальные имущественные отношения, основу которых составляют:

- российское законодательство (правовая  основа муниципальные имущественные  отношений);

- объекты муниципальной собственности (материальная основа);

- субъекты муниципальной собственности (организационная основа);

- правам обязанности и полномочия по отношению к муниципальной собственности;

- муниципальная политика (политическая основа);

- муниципальный бюджет (финансово-экономическая основа муниципальных имущественных отношений).

2.1. Характеристика  правовой составляющей и политики в отношении института муниципальной собственности

Правовую основу нормирования и развития отношений муниципальной собственности составляют следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; Земельный кодекс Российской Федерации; Лесной кодекс Российской Федерации; Водный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс, Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября  2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Федеральный закон от 14.12.2002 года №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; Федеральный закон «О недрах»; Федеральный закон «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса» (с учетом изменений и дополнений по состоянию на 29.06.2012), а также законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов муниципальной власти15.

Далее подробно остановимся на правах, обязанностях и полномочиях по отношению к муниципальной собственности. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования.

Орган местного самоуправления (определенный Уставом муниципального образования) вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов в соответствии с законодательством16.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Так, на примере г. Новодвинска Архангельской области городской Совет вправе в соответствии с федеральными законами и уставом муниципального образования «Город Новодвинск» создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации17.

Наряду с правами собственники и иные лица муниципальных образований законодательно наделены определенными обязанностями. Все лица по отношению к муниципальной собственности выступают в качестве обязанных лиц. Их обязанность состоит в том, что они не должны посягать на целостность муниципальной собственности. В свою очередь, собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, которые не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.

Содержание права муниципальной собственности предоставляет собственнику определенные правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе.

Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие распоряжения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи.

Далее посвятим наше внимание муниципальной политике по отношению к собственности. Муниципалитет как собственник принадлежащего ему имущества, обязан формировать свою политику, чтобы: обеспечить эффективное использование муниципального имущества в интересах развития территории по целевому назначению с извлечением максимального социального и (или) коммерческого эффекта; поддерживать имущественный комплекс в работоспособном состоянии; осуществлять эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и (или) коммерческого эффекта; приобретать (или создавать вновь) имущество, необходимое для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности.

К наиболее часто встречаемым на практике недоработкам муниципальной имущественной политики относятся: недостаточный контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в аренду; препятствующее развитию муниципального образования искусственное сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в конкурентной среде, не приносящих муниципалитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок; сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйствам препятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖКХ; отсутствие системного подхода к нормированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниципальной собственностью и др18.

Имущественная муниципальная политика является существенным инструментом в нормировании и управлении муниципальной собственности, которая реализуется через местные нормативные и ненормативные акты.

Экономическую основу развития муниципальных имущественных отношений составляет муниципальный бюджет. Бюджет представляет собой одно из средств перераспределения созданного на территории местного сообщества чистого продукта (национального дохода). Он выполняет три функции. Во-первых, отражает политические приоритеты местного большинства; во-вторых, является демократическим средством регулирования политических планов и решений представительного органа, поскольку требует представления их в виде хозяйственной программы для исполнительных органов. В-третьих, сравнивая доходы и расходы, бюджет обеспечивает контроль финансового состояния местного сообщества и муниципальных предприятий, даёт представление о тенденциях развития муниципального хозяйства19.

Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в составе расходов бюджета Российской Федерации образуется региональный фонд финансовой поддержки, из которого предоставляются дотации органам местного самоуправления, согласно ст.ст.60, 61 Федерального закона №131-ФЗ.

Статья 62 федерального закона №131-ФЗ устанавливает иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней, а именно: фонды муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, иная финансовая помощь из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также осуществлять контроль за его исполнением (ст.ст.14-16 Федерального закона №131-ФЗ). В ведении местных органов находятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, которые являются важнейшими источниками доходов местных бюджетов.