Пути развития правовых основ управления муниципальной собственностью на современном этапе

В послевоенные годы продолжались попытки форсировать решение экономических проблем с помощью дальнейшего усиления государственного централизма в использовании средств и продуктов труда, административного ущемления самостоятельности предприятий и колхозов, запретов и ограничений на подсобные личные хозяйства и промыслы, преобразования колхозов в совхозы3.

В конце 70-х начале 80-х гг. в государственном регулировании отношений собственности преобладал консерватизм, сопровождавшийся еще большим усилением бюрократизма, бесконтрольными действиями многих руководящих органов, отношения собственности в тех конкретных нормах, которые сложились в СССР к середине 80-х годов, превратились в один из главных факторов, противодействующих социально-экономическому прогрессу общества. Эти нормы привели комплекс отношений собственности к глубокому противоречию с потребностями развития производительных сил и с экономическими законами, регулирующими процессы воспроизводства.

Таким образом, на этом этапе назрела необходимость изменения отношений собственности, их социалистического характера, направленных, на превращение трудящихся в реальных хозяев средств и продуктов производства. Решению этой задачи способствует перевод предприятий на полный хозрасчет, самофинансирование, развитие бригадного и семейного подрядов, широкое использование арендных отношений. С их помощью нормируется действенный механизм экономической реализации собственности.

В Советском Союзе правовые нормы о собственности были закреплены в Законе СССР от 9 апреля 1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В документе получило нормативное закрепление понятие «местное хозяйство», включающее предприятия (объединения), организации учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы4.

Проводя исследования систем муниципального управления в России, необходимо отметить, что в период социалистического развития нашей страны была утрачена экономическая основа функционирования муниципальных образований. В качестве исходной категории экономических отношений сформировалась социалистическая собственность, которая в своем экономическом содержании представляла собой всю совокупность системы исторически определенных производственных отношений, то есть общественно экономических отношений людей в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ.

Таким образом, в рамках общественной категории присвоения, распоряжения и пользования отсутствовала муниципальная собственность, что лишало муниципальные образования экономической основы функционирования и противоречило сущности систем муниципального управления.

В целом необходимо отметить, что становление системы местного управления в России имеет богатые традиции, исторический опыт муниципального управления второй половины XIX начала XX вв. свидетельствует о том, что в нашей стране в конечном итоге реализуется общемировая тенденция децентрализации государственной власти.

1.2. Современный этап развития института муниципальной собственности

На развитие отношений муниципальной собственности в демократических странах существенное влияние оказывает международная нормативная база, представленная Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.); Международным пактом о гражданских и политических правах (1966 г.); Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Европейской конвенцией о заприте прав человека и основных свобод (1950 г.); Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.), а также Европейской Хартией местного самоуправления; Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.); Европейской декларацией прав городов 1992 года, Европейской Хартией городов, Европейской Хартией регионального самоуправления и другими международными актами. Эти документы заложили правовую основу для развития национального законодательства5.

За рубежом в странах Северной Америки и Западной Европы муниципальная собственности уже давно стала экономической основой местного самоуправления, там накоплен достаточно богатый опыт правового регулирования отношений муниципальной собственности.

В современной России демократические преобразования общества, привели к необходимости формирования наряду с государственной и иных форм собственности, среди которых особое место занимает муниципальная собственность.

Впервые институт муниципальной собственности получил правовое закрепление посредством внесения изменений в Конституцию РСФСР в 1990 году. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР» впервые введено понятие «частная собственность» и провозглашено равноправие всех форм собственности. Ранее советское законодательство регулировало только вопрос государственной собственности, собственности общественных и кооперативных организаций.

Согласно данному закону, имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций).

Далее в 1991 году был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г.6 Эти нормативные акты закрепили не только право органов местного самоуправления на обладание собственностью, но и право самостоятельно распоряжаться ею, которым наделялись местные Советы и местные администрации.

В настоящее время понятие «муниципальная собственность», порядок ее образования, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Конституцией Российской Федерации 1993 г., Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-Ф3 и другими федеральными и региональными законами.

В первой главе Конституции Российской Федерации – «Основы конституционного строя» - содержатся положения о признании и защите государством муниципальной собственности наравне с государственной, частной и иными формами собственности. В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции Российской Федерации закрепляется право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. В статье 130 Конституции РФ отмечается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью7.

Таким образом, основополагающим фактором развития отношений, возникающих но поводу муниципальной собственности является конституционное регулирование отношений собственности. В этом плане юридическое содержание собственности предопределяет важнейшие характеристики демократические институтов конституционного строя, включая института местного самоуправления в их экономическом и социальном проявлении.

Гражданский Кодекс Российской Федерации развивает конституционные положения. Согласно нормам статьи 215 Гражданского кодекса, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальном образованиям, является муниципальной собственностью, имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ. Средства бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Статья 212 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что имущество может находиться в собственности муниципальных образований. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования, распоряжения им зависит от того в чьей собственности оно находиться, а именно гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, которое устанавливается только законом. Таким образом, закон определяет виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с нормами статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28.08.1995 г. закрепил состав муниципальной собственности. Так в соответствии со ст. 29 Федерального Закона в состав муниципальной собственности вошли средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество8.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3 от 06.10.2003г. закреплен принцип «муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления». Закон установил перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

В соответствии с указанным законом имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью, которое закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в силу Гражданского кодекса Российской Федерации. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования – ст.215 ГК РФ.

Особенность муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного социального значения, с другой стороны они исключительно многофункциональны, поскольку задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории, в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования, стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.

Большое разнообразие объектов муниципальной собственности требует их систематизации, которую можно привести по следующим основаниями:

а) по видовому составу - это материальные (движимые и недвижимые, в т.ч. права на недвижимые объекты) и нематериальные;

в) по назначению – для осуществления хозяйственной деятельности и для обеспечения выполнения управленческих и иных нехозяйственных функций;

г) по режиму функционирования - находящиеся в муниципальной казне и непосредственно управляемые самим собственником:

- находящиеся в муниципальной казне и передаваемые в аренду;

- переданные на праве хозяйственного ведения муниципальным унитарным предприятиями;

- переданные на праве оперативного управления муниципальным упреждениями;

- находящиеся в безвозмездном пользовании.

д) по характеру сферы удовлетворяемых общественных потребностей -это объекты социальной сферы и ЖКХ, транспорт и связь, торговля, бытовое обслуживание, строительство, недвижимость, прежде всего земельные ресурсы

ж) по степени доходности - доходообразующие, самофинансируемые, обремененные бюджетом;

з) по происхождению - естественные или природные, искусственные, т.е. созданные человеком;

к) по готовности к эксплуатации - готовые к использованию; предназначенные для реконструкции и капитального ремонта, незавершенные строительством9.

Круг объектов муниципальной собственности законодательно ограничен. Так ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» делит объекты муниципального образования на три вида в зависимости от целей его использования, а именно:

1) имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Приведенные выше нормативные положения и классификация позволяют уточнить понятие «муниципальная собственность» в широком и узком смысле. В широком смысле муниципальная собственность представляет собой систему правовых норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу муниципальной собственности. В узком смысле содержание муниципальной собственности можно представить как нормативно закрепленные порядок и правила формирования муниципального имущества, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а также средствами местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, осуществляемые муниципальными образованиями в целях развития территорий.