Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

 

Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам  гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную  ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания.

 

Существенной гарантией  местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные  доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать  собственные налоги: поземельные  налоги на собственность граждан  и предприятий на землю и промысловые  налоги на промыслово-предпринимательский  доход предприятий, налоги на потребление  напитков и на содержание собак.

 

При этом значительная часть  промыслового налога перечисляется  муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения  этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также  определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих  граждан и предприятий целевые  сборы и взносы.

 

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы  за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

 

Взносы представляют собой  единовременные денежные платы, с помощью  которых муниципалитет покрывает  инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры.

 

Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех  граждан и предприятий, которым  использование учреждения дает экономическую  выгоду.

 

Муниципальные платежи можно  взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной  земли о муниципальных платежах.

 

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов  выступают финансовые субсидии со стороны  вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих  налоговых поступлений федерации  и земель (подоходный налог, корпоративный  налог и налог с оборота).

 

Таким образом, государство  изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.

 

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать  влияние на федеральные органы власти не только посредством земель, но и  напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов).

 

Кроме того, имеются и  общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки  принципиальных позиций и для  представления интересов на общеевропейском  уровне существует Рабочее содружество  муниципальных объединений.

 

Муниципальные объединения  имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых  вырабатываются общие позиции.

 

Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов  управления муниципальными объединениями  финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных  дотаций.

 

Муниципальные объединения  оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря  регулярному обмену опытом в комитетах  и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения  муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние  множества муниципалитетов и  существенно усиливать его.

 

В ходе законодательной процедуры  по законопроектам, которые затрагивают  муниципалитеты, они могут высказывать  свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты  законом, замедляет законодательную  процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными  разбирательствами.

 

Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала  себя.

 

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъемлющей  концепции гарантий и обеспечения  местного самоуправления. Вместе с  тем, в настоящее время активно  обсуждаются перспективы изменения  налоговой политики, которая все  еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным  структурам городов и общин.

 

Предполагается устранить  существующие различия между городами и общинами в отношении их способности  платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости  уменьшить значительные колебания  уровня ежегодных доходов.

 

Несмотря на то, что финансовое положение западногерманских общин  за последние годы в целом улучшилось, федеральная система объединенной Германии имеет серьезные структурные  недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стремиться к тому, чтобы  противоречия между поставленными  задачами и расходами на них, с  одной стороны, и полномочиями в  области финансирования — с другой, не тормозили развитие местного самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление  по местному финансированию и выделение  значительных средств из фонда “Немецкое  единство”, финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены  не будут.

 

Планируемое решение состоит  в разработке новой комплексной  политики финансового регулирования  и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что  внутреннее единство федеративного  государства при длительном существовании  крайних или противоположных  тенденций развития недостижимо.

 

Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

 

В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение при разграничении компетенции между государством и регионами. В то же время, при разграничении компетенции в отношении уровня местного самоуправления данный принцип не получил такого широкого распространения.

 

Можно констатировать, что  положения, содержащиеся в Европейской  Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое  состояние дел в этой сфере  в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров, которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере организации многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее время не в полной мере.

 

До принятия Конституции  Российской Федерации 12 декабря 1993 г. местные  Советы и их исполнительные комитеты, а затем местные администрации  входили в единую систему органов  власти и все исполняемые ими  полномочия были определенной частью государственных.

 

С вступлением в силу новой  Конституции ситуация изменилась. В  соответствии с Конституцией Россия является федеративным государством, в котором признается и гарантируется  местное самоуправление. Таким образом, вся система органов власти в  Российской Федерации разделена  на органы государственной власти и  органы местного самоуправления, причем система органов государственной  власти включает в себя федеральные  органы государственной власти и  органы государственной власти субъектов  Российской Федерации.

 

Разграничение предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления определены Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления”.

 

Очевидно, что существуют государственные полномочия, в частности, полномочия федеральных органов  государственной власти, которые  более эффективно могут осуществляться на местном уровне.

 

С этой целью органы государственной  власти Российской Федерации могут  создавать на местном уровне свои территориальные подразделения. Но создание дополнительных организационных  структур не всегда оправдано. Во многих случаях более целесообразно  передавать исполнение отдельных государственных  полномочий на местах существующим органам  местного самоуправления, тем более, что фактически на протяжении многих лет органы местного самоуправления, являющиеся преемниками местных Советов и их исполнительных органов, осуществляют ряд полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесены к государственным, в том числе к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

 

Но, поскольку власть в  России разделена на власть государственную  и власть местного самоуправления при  самостоятельности каждой из этих властей  в пределах определенной законодательством  компетенции, необходим законодательно установленный механизм возложения исполнения отдельных государственных  полномочий на органы местного самоуправления.

 

Статьей 4 Федерального закона “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов  государственной власти Российской Федерации отнесено “наделение органов  местного самоуправления федеральным  законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и  финансовых средств, необходимых для  осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией”.

 

Федеральный закон содержит положения, определяющие порядок возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Так, часть 4 статьи 6 Федерального закона устанавливает, что “наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации...”.

 

То есть, отдельные полномочия Российской Федерации могут исполняться  органами местного самоуправления только на основе соответствующего федерального закона. Здесь же даются определенные гарантии ресурсной обеспеченности исполнения передаваемых полномочий, выражающиеся в передаче необходимых  материальных и финансовых средств. Так как в конечном итоге ответственность  за исполнение государственных полномочий несут органы государственной власти, Федеральным законом определено: “Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия  и порядок за осуществлением органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации”.

 

По вопросу финансирования осуществления отдельных государственных  полномочий Федеральный закон содержит отдельную статью в главе V “Финансово-экономическая  основа местного самоуправления” (статья 38). Часть 1 статьи 38 касается бюджетов Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации и устанавливает, что необходимые для осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий финансовые средства ежегодно предусматриваются  в федеральном бюджете и в  бюджетах субъектов Российской Федерации. В части 2 статьи 38 речь идет о возможном  увеличении расходов или уменьшении доходов органов местного самоуправления, которые возникают в результате решений, принимаемых органами государственной  власти, в частности решений о  возложении отдельных государственных  полномочий.

 

Кроме ранее указанной  обязанности органов государственной  власти компенсировать органам местного самоуправления финансовые потери, рассматриваемая  часть статьи 38 содержит принципиально  важное для органов местного самоуправления положение: “Решения органов государственной  власти, влекущие дополнительные расходы  органов местного самоуправления, реализуются  органами местного самоуправления в  пределах переданных им в качестве компенсации средств”. Здесь не конкретизировано, о каких именно решениях органов государственной  власти идет речь, следовательно, это  положение распространяется и на законы, которыми на органы местного самоуправления возлагаются отдельные государственные  полномочия.

 

Поэтому, если у государства  есть право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их исполнение, то у органов местного самоуправления есть право исполнять эти полномочия и нести ответственность за их исполнение только в пределах имеющихся  финансово-экономических возможностей.

 

В составе действующего федерального законодательства нет специального закона, регулирующего порядок наделения  органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации, хотя вопрос о необходимости его разработки и принятия неоднократно ставился отдельными субъектами законодательной инициативы.

 

В то же время, рассмотренные  нами нормы Федерального закона “Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” можно считать достаточной  правовой основой для передачи отдельных  полномочий Российской Федерации органам  местного самоуправления, так как  точно определено, что передается (отдельные полномочия Российской Федерации), каким актом передается (федеральным  законом), на каких условиях передается (одновременная передача необходимых  ресурсов и сохранение государственного контроля), в каком объеме принимающая сторона исполняет и несет ответственность (в пределах переданных материальных и финансовых ресурсов). Конкретные полномочия и конкретные материальные и финансовые средства могут быть определены соответствующими федеральными законами.