Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

 

Рассмотрим более подробно систему нормативно-законодательных  актов, составляющих основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

 

Как самостоятельный уровень  публичной власти в России местное  самоуправление состоялось 21 апреля 1992 года, когда в Конституцию России были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы  местного самоуправления были положены идеи общественной теории местного самоуправления.

 

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, поставила точку  в спорах о сути системы местного самоуправления. Ключевыми стали  положения статьи 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление. Местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти".

 

На конституционном уровне были подтверждены принципы местной  власти как власти народа и для  народа, власти, основное предназначение которой — решение социально-экономических  проблем, защита интересов граждан, вытекающих из условий их совместного  проживания и взаимодействия на определенной территории.

 

Конституционное закрепление  такой модели практически устранило  возможность возврата к административно-бюрократической  схеме государственного устройства.

 

Отметим, что на уровне местного самоуправления не работает и принцип  разделения властей, установленный 10-й  статьей Конституции для системы  государственной власти. Данная особенность  зафиксирована в 131-й статье Конституции: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Следовательно, и по данному критерию органы местного самоуправления не могут  входить в систему органов  государственной власти.

 

Наконец, комментируемые положения 12-й статьи Конституции совсем не случайно размещены в главе 1 — "Основы конституционного строя". Это осознанное политическое решение, направленное на распределение функций между разными уровнями власти в государстве.

 

Двенадцатая статья подчеркивает особую природу власти на уровне местного самоуправления, только ему присущие функции и предназначение. Разработчики руководствовались ярко выраженным намерением уйти от административной вертикали и соподчиненности  всех органов власти в планово-распределительной  системе предыдущих десятилетий, показавшей свою очевидную несостоятельность  в решении социальных вопросов.

 

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 заложил правовые основы построения системы местного самоуправления в  России на принципах и нормах Конституции 1993 года.

 

Так, для функционирования института местного самоуправления полезным является заложенный в законе принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права  на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной  спецификой.

 

Однако практика его реализации привела (и Федеральный закон  позволил это сделать) к искажению  не только принципов, но и конституционных  основ местного самоуправления. Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных  образований, а значит — ослабление связи населения с властью.

 

Сегодня в 6 субъектах Федерации  муниципальные образования существуют только на уровне административных районов, в 37 субъектах — на уровне районов  и городов, и только в 23 субъектах  — на уровне районов, городов и  сельских округов (волостей, сельсоветов).

 

Подобная ситуация обусловлена  еще и тем, что регламентация  данных правоотношений отнесена к компетенции  именно субъектов Федерации (без  установления при этом каких-либо критериев  территориальной организации). Сегодня  абсолютно ясно, что на федеральном  уровне необходимо более четко определить общие принципы территориальной  организации местного самоуправления, сохранив в компетенции регионов наделение конкретных поселений  и территорий статусом муниципального образования и установление границ между муниципальными образованиями. Тем более, что выбор территориальной модели местного самоуправления в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти.

 

Действующий Федеральный  закон не смог также исчерпывающим  образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных  органов, что зачастую приводит к  их дублированию.

 

Развернулась практика передачи функций или полномочий органов  государственной власти (под видом  вопросов местного значения) на исполнение органам местного самоуправления без  обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших  социальных проблем и затрудняет выполнение собственных задач местного самоуправления.

 

Отметим, что надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством  уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки  для ее эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться  в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы  и полномочия.

 

Итак, было определено, что  полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным федеральным законодательством  к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

 

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации  осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными  нормативными правовыми актами не допускается.

 

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  законами субъектов Российской Федерации  допускается, если это не противоречит федеральным законам.

 

Отдельные государственные  полномочия, передаваемые для осуществления  органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных  районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено  федеральным законом или законом  субъекта Российской Федерации.

 

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют  определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

 

Финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых  местным бюджетам субвенций из соответствующих  бюджетов.

 

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для осуществления  переданных им отдельных государственных  полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

 

Федеральный закон, закон  субъекта Российской Федерации, предусматривающие  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

 

1) вид или наименование  муниципального образования, органы  местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

 

2) перечень прав и обязанностей  органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей  органов государственной власти  при осуществлении соответствующих  полномочий;

 

3) способ (методику) расчета  нормативов для определения общего  объема субвенций, предоставляемых  местным бюджетам из федерального  бюджета, бюджета субъекта Российской  Федерации для осуществления  соответствующих полномочий, включая  федеральные или региональные  государственные минимальные социальные  стандарты;

 

4) перечень подлежащих  передаче в пользование и (или)  управление либо в муниципальную  собственность материальных средств,  необходимых для осуществления  отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного  самоуправления, или порядок определения  данного перечня;

 

5) порядок отчетности  органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

 

6) порядок осуществления  органами государственной власти  контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

 

7) условия и порядок  прекращения осуществления органами  местного самоуправления переданных  им отдельных государственных  полномочий.

 

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год, законом  субъекта Российской Федерации о  бюджете субъекта Российской Федерации  на очередной финансовый год при  условии, если федеральным законом  о федеральном бюджете на соответствующий  финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

 

Для осуществления анализа  правовых основ передачи отдельных  государственных полномочий органам  местного самоуправления необходимо исследование в этом направлении регионального  законодательства.

 

Так, в Саратовской области  был принят закон "О местном  самоуправлении в Саратовской области" 21 ноября 1995 года. Основой для принятия этого Закона послужила Конституция  Российской Федерации (глава 8) и Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". В Закон несколько  раз вносились изменения и  дополнения. В настоящее время  Закон действует в редакции от 9 июля 2002 года.

 

Закон закрепляет правовые основы осуществления местного самоуправления в регионе. Так, в Саратовской  области местное самоуправление осуществляется:

 

- в объединенных муниципальных  образованьях (Энгельское, Петровское, Перелюбское, Балаковское и т.д.);

 

- в муниципальном образовании  города Саратова;

 

- в закрытых административно  - территориальных образованиях (Шиханы).

 

В связи с поднятой проблемой  осуществления отдельных государственных  полномочий нужно отметить, что в  Саратовской области принят закон "Об условиях контракта для главы  местной администрации муниципального образования Саратовской области  в части, касающейся осуществления  отдельных государственных полномочий".

 

Так, в части, касающейся осуществления отдельных государственных  полномочий, глава местной администрации  имеет право:

 

1) издавать правовые акты  по вопросам, связанным с осуществлением  отдельных государственных полномочий, на основании и во исполнение  положений, установленных соответствующими  федеральными законами и (или)  законами области;

 

2) использовать материальные  ресурсы и расходовать финансовые  средства, переданные для осуществления  отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;

 

3) обжаловать в соответствии  с федеральным законодательством  в судебном порядке предписания  уполномоченных государственных  органов об устранении нарушений  требований законов по вопросам  осуществления отдельных государственных  полномочий.

 

В части, касающейся осуществления  отдельных государственных полномочий, глава местной администрации  обязан:

 

1) организовывать работу  местной администрации муниципального  образования области по осуществлению  отдельных государственных полномочий;

 

2) обеспечивать сохранность  материальных ресурсов и расходование  финансовых средств, переданных  для осуществления отдельных  государственных полномочий, по  целевому назначению;

 

3) предоставлять уполномоченным государственным органам документы и информацию, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий;

 

4) обеспечивать предоставление  отчетности по осуществлению  отдельных государственных полномочий  в порядке, установленном законодательством;

 

5) исполнять предписания  уполномоченных государственных  органов об устранении нарушений  требований законов по вопросам  осуществления отдельных государственных  полномочий;

 

6) обеспечивать возвращение  материальных ресурсов и неиспользованных  финансовых средств в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами области о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

 

Итак, в качестве заключения отметим, что Конституция Российской Федерации законодательно закрепила  самостоятельность местного самоуправления в качестве основополагающего принципа организации власти и управления на местах.