Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

 

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 заложил правовые основы построения системы местного самоуправления в  России на принципах и нормах Конституции 1993 года.

 

Тем не менее, осуществление  отдельных государственных полномочий регулируется правовыми нормами  не только федерального уровня, но и  местными, региональными. В работе был  рассмотрен опыт Саратовской области  в области осуществления полномочий. В регионе четко прописаны  нормы, регулирующие осуществление  отдельны х государственных полномочий.

1.3 Механизмы осуществления  органами местного самоуправления  отдельных государственных полномочий

 

Реализация отдельных  государственных полномочий осуществляется посредством выработанного механизма. Для того, чтобы понять сущность исследуемого механизма необходимо дать определения этому понятию.

 

Термин "механизм", происходящий от греческого “машина”, означает систему, устройство, определяющее порядок какого - либо вида деятельности.

 

При этом механизм осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий — это  интегрированная система средств, обеспечивающая реализацию самого процесса осуществления отдельных государственных  полномочий.

 

Среди механизмов осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий можно  выделить:

 

- бюджетный механизм;

 

- налоговый механизм;

 

- целевые государственные  программы.

 

Бюджетный механизм

 

Органы местного самоуправления формируют собственные бюджеты  и исполняют свои функции в  пределах этих бюджетов.

 

Итак, органы местного самоуправления обладают следующими бюджетными полномочиями первостепенной важности:

 

-установление порядка  составления и рассмотрения проекта  местного бюджета, утверждения  и исполнения местного бюджета,  осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

 

-составление и рассмотрение  проекта местного бюджета, утверждение  и исполнение местного бюджета,  осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

 

-установление и исполнение  расходных обязательств муниципального  образования; определение порядка  предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

 

- осуществление муниципальных  заимствований, управление муниципальным  долгом;

 

- детализация объектов  бюджетной классификации Российской  Федерации в части, относящейся  к соответствующему местному  бюджету.

 

Хотелось бы отметить, что  сегодня на местное самоуправление законодательно возложен чрезвычайно  большой объем социальных обязательств. В то же время под этот мандат не передано необходимого объема средств. Доля местных бюджетов в консолидированном  бюджете РФ постоянно сокращается.

 

В основном финансовые ресурсы  концентрируются на уровне Федерации  и субъектов Федерации, которые  затем перераспределяют их между  муниципальными образованиями. Это  приводит к крайней нестабильности местных бюджетов, так как их доходная часть устанавливается в порядке  регулирования или через дотации. У субъектов Федерации сегодня  имеется практически неограниченная свобода действий в вопросе, сколько  средств выделить тому или иному  муниципальному образованию.

 

Зависимость последних от субъектов РФ очень велика, поскольку  за счет собственных источников доходов  муниципалитеты обеспечивают лишь десятую  долю всех поступлений в свои бюджеты. Между тем из года в год решениями  федеральных и региональных властей  сокращаются и эти источники.

 

Кроме того, "урезание муниципальных  бюджетов" стало весьма распространенным методом борьбы губернаторов против мэров городов во многих регионах. Таким образом, бюджетная сфера  превратилась в систему политического давления. В настоящее время типичной является ситуация, когда доля отчислений от регулируемых налогов в местные бюджеты составляет величину гораздо меньшую, чем это необходимо для обеспечения жизнедеятельности населения. Словом, налицо несоответствие задач местного самоуправления имеющимся в его распоряжении ресурсам.

 

В принципе, это и стало  одной из основных причин разработки и принятия новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", разработки новых редакций Бюджетного и Налогового кодексов РФ. В рамках действующей Конституции  и нового закона можно и необходимо разрешить наиболее сложные проблемы, которые сегодня тормозят процесс  развития государственности и становления  местного самоуправления.

 

Во-первых, необходимо четко  разграничить предметы ведения и  полномочия государственных и муниципальных  уровней власти, а также между  самими муниципальными образованиями, — естественно, с учетом новой  территориальной организации местного самоуправления.

 

Во-вторых, следует выработать и принять новую концепцию  и критерии распределения налоговых  поступлений и бюджетного регулирования, уточнив объемы финансовых затрат для  исчисления расходных полномочий бюджетов всех уровней.

 

В-третьих, необходимо уточнить концепцию разграничения собственности  на федеральную, субъектов РФ и муниципальную, а также схему организации  владения, пользования и распоряжения природными ресурсами страны.

 

Сделать это необходимо, поскольку около одной трети  муниципальных образований в  России не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного  фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и  т.д.); понятие муниципальной собственности  на землю существует только на бумаге. Между тем нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности приводит к неэффективному управлению муниципальным хозяйством.

 

Налоговый механизм

 

Налоговый механизм позволяет  посредством комплекса налогов  осуществлять органами местного самоуправления отдельные государственные полномочия.

 

К налоговым доходам местных  бюджетов относятся:

 

- доходы от местных  налогов и сборов, определенных  налоговым законодательством Российской  Федерации. Местные налоги и  сборы поступают исключительно  в местные бюджеты;

 

- 100 процентов доходов  от налога на имущество организаций;

 

- 25 процентов доходов  от налога на доходы физических  лиц;

 

- 50 процентов доходов  от транспортного налога;

 

- налоговые доходы.

 

Целевые государственные  программы

 

В целях выполнения единой социально-экономической политики в Российской Федерации государственные  органы власти могут подключать органы местного самоуправления к реализации программ. При этом местным органам власти перечисляются бюджетные средства под выполнение конкретных государственных полномочий.

 

Государственная целевая  программа должна содержать:

 

- технико-экономическое  обоснование;

 

- прогноз ожидаемых социально-экономических  (экологических) результатов реализации  программы;

 

- наименование заказчика  программы;

 

- сведения о распределении  объемов финансирования и источников  финансирования по годам;

 

- другие документы и  материалы, предусмотренные порядком  разработки, утверждения и реализации  муниципальных целевых программ.

 

В современном мире все  большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между  уровнями власти в любом государстве  является вопрос о распределении  полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время  принципом формирования компетенции  каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем  уровне определенных функций и задач.

 

Так как целью дипломной  работы является комплексное изучение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в Российской Федерации, то для нас  важную роль играет анализ осуществления отдельных государственных полномочий в зарубежных странах.

 

В этой связи для нас  важны принципы, на которых строится местное самоуправление в различных  государствах.

 

Но отметим, что целесообразным является подробное рассмотрение опыта  организации и положения местного самоуправления в Европе, так как  право и государственное устройство в России традиционно формируется  под сильным влиянием европейских  стран.

 

Итак, в европейских странах  деятельность органов местного самоуправления основывается на принципах субсидиарности, единстве действия и применения, эффективности управления и солидарности.

 

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий.

 

Даже если представляется сложным выработать детальную схему  распределения полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.

 

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут  претендовать на то, чтобы исполнять  одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

 

Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия местных и региональных властей в, определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, в систему должны быть включены определенные гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

 

Вероятно, в Германии принцип  субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

 

Все муниципальные образования  в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать  через собственные органы управления.

 

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть  своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления.

 

Общины и районы выполняют  возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

 

К компетенции органов  местного самоуправления Германии относятся  местные налоги и сборы, вопросы  развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного  порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы  жизнеобеспечения населения. Федерация  и федеральные земли имеют  ограниченную компетенцию — строго определенные задачи, которые перечислены  и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, то есть обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми  задачами.

 

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является “Положение об общине”. Хотя “Положение об общине”  и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

 

Задачи, которые не по силам  одному муниципалитету, необязательно  передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством  объединения, либо путем добровольного  соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной  формой объединения общин.

 

При этом районы решают только те задачи, которые общины районного  подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения  общин для совместного решения  отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и  объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов).

 

Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может  эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

 

По отношению к государству  муниципалитеты считаются частью федеральных  земель, поэтому в Германии между  федерацией и муниципалитетами практически  не существует прямых отношений. Все  основные вопросы взаимодействия органов  местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных  земель.