Организация взаимодействия с молодежными формированиями правоохранительной направленности

Наделение членов государственно-общественных объединений обязанностями, предусмотренными пунктом 5 части 1 статьи 10 законопроекта, предполагает не только участие граждан в обеспечении правопорядка или их содействие правоохранительным органам, но и выполнение ими обязанностей указанных органов, что не соответствует действующему законодательству.

Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, согласно пункту "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), закреплены в статье 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон) и не могут быть изменены иначе как путем внесения изменений в пункт 2 указанной статьи Закона. Полномочий по обеспечению правопорядка, защите личности и государства от противоправных посягательств, по созданию и финансовому обеспечению государственно-общественных объединений по обеспечению правопорядка (статьи 7 и 11 законопроекта), а также по финансированию мер социальной защиты и социальной поддержки членов государственно-общественных объединений и внештатных сотрудников правоохранительных органов (статья 12 законопроекта) в статье 263 Закона не содержится. 

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации принятие федеральных законов при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Законом к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является основанием возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

2 декабря 2006 года члены Совета  Безопасности Российской Федерации на оперативном совещании рассмотрели вопрос "О совершенствовании системы социальной профилактики преступлений и иных правонарушений". На основе решения Совета Безопасности Российской Федерации (15 декабря 2006 г. Пр-2174) Правительство Российской Федерации поручило (12 января 2007 г. МФ-П4-87) МВД России совместно с Минобороны России, Минюстом России, ФСБ России, ФСКН России, Минфином России до 1 марта 2007 года внести согласованные предложения по нормативно-правовому регулированию вопросов материального стимулирования граждан, оказывающих содействие правоохранительным органам в выявлении и пресечении преступлений и иных правонарушений». По нашему мнению, причина непринятия до сих пор на федеральном уровне закона о статусе общественных объединений правоохранительной направленности кроется вовсе не в нежелании федеральных властей, как это могло показаться после прочтения аналитического обзора, причина глубже, заключается в природе указанных общественных формирований, их месте в системе обеспечения общественного порядка, территории их деятельности и др.

Основной принцип деятельности общественных формирований, и не только правоохранительной направленности, это добровольность. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч.2 ст.30 Конституции РФ). На практике это означает постоянно меняющийся состав общественного объединения, затрудненное планирование мероприятий, эпизодичность и непоследовательность участия добровольцев в деятельности объединения, в конечном итоге отсутствие всякой ответственности участников объединения. Мотивы вступления в общественные объединения правоохранительной направленности не всегда очевидны и не всегда социально позитивны, механизма  противодействия превращения общественных формирований правоохранительной направленности в формирования антиобщественные и антиправовые нет. Территория деятельности может ограничиваться и в основном ограничивается территорией проживания или учебы, или нахождения имущества  членов формирования и отсутствием у них заинтересованности в деятельности на других территориях.  Социальные гарантии, предоставляемые членам общественных формирований  правоохранительной направленности могут привлечь в них отнюдь не самых передовых членов общества, стать причиной социального конфликта между членами соседской, например, общины. При более глубоком анализе можно выявить и другие обстоятельства, которые будут свидетельствовать о трудности совместимости принципов  общественной активности, добровольности, частной инициативы с одной стороны и принципов правоохранительной деятельности. На наш взгляд, институт общественных формирований правоохранительной направленности в современном российской обществе окончательно не сформировался, нуждается в накоплении практики деятельности, поиске форм существования и способов взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. С точки зрения уровней правового регулирования, уровень субъектов Федерации и муниципальных образований наиболее приемлем на данном этапе развития института общественных формирований правоохранительной направленности. Очевидно, что прежде чем строить взаимодействие институтов гражданского общества и правового государства в сфере обеспечения общественного порядка каждому из субъектов следует себя «осознать» и «самоидентифицировать». В первую очередь это касается современных органов внутренних дел. Замена термина «милиция» на термин «полиция» это не дань моде и не следование неким западным традициям, это суть отражение в названии сущности органа государственной власти. Не народная милиция, по природе своей общественное формирование, а профессиональная полиция, специально предназначенная для обеспечения законности и правопорядка.

Вступивший в силу с 1 марта 2011 г. Федеральный закон «О полиции» существенно изменил ситуацию с урегулированностью на федеральном уровне принципов участия населения, общественных объединений, граждан РФ в обеспечении общественного порядка.  Глава 2 «Принципы деятельности полиции» содержит ст.9 «Общественное доверие и поддержка граждан» и ст.10 «Взаимодействие и сотрудничество». На наш взгляд целесообразно подробно рассмотреть содержание указанных статей, поскольку закрепленные в них принципы относительно новые в системе принципов деятельности органов внутренних дел.

Ч.1.ст.9 гласит, что  «полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан». Обеспечивается данное положение гарантиями, закрепленными в ч.2-4 указанной статьи. «Действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. В случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций полиция обязана в пределах своих полномочий принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. В порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или учебы гражданина в соответствии с его пожеланиями. Сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не превышающий одного месяца со дня признания таких сведений не соответствующими действительности».13

Ст.9 последовательно формирует систему взаимодействия органов исполнительной власти в сфере внутренних дел и населения, в качестве средства обратной связи, оценки населением деятельности ОВД указывается такой важный элемент гражданского общества как общественное мнение.  Ч.5. ст.9 предписывает  Федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел проведение постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинга взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. «Результаты указанного мониторинга регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет»14. В ч.6 общественное мнение указывается в качестве  основного критерия официальной оценки деятельности полиции, определяемой федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

В контексте настоящего исследования особый интерес представляет анализ ч.7 ст.9, поскольку именно в ней идет речь о субъектах общественной системы обеспечения общественного порядка. Анализ нормы позволяет сделать вывод о том, что обеспечение общественного порядка, которое охватывает и непосредственную его охрану, в настоящее время рассматривается широко, не только как функция государства, реализуемая в деятельности его органов, но и как задача общества в целом в единстве его политической системы и институтов гражданского общества. Таким образом, субъектами обеспечения общественного порядка становятся органы государственной власти, в частности правоохранительные органы, органы местного самоуправления и общественные объединения. Толкуемая норма конкретизирует виды общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка: правозащитные, религиозные и иные организации, в том числе профессиональные объединения предпринимателей. Координационные функции возлагаются на общественные советы, «которые призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений»15 в состав указанных советов войдут представители вышеперечисленных субъектов новой системы обеспечения общественного порядка на основе добровольного участия. В пунктах ч.7 ст.9 перечислены формы участия граждан  и общественных объединений в обеспечении общественного порядка:

1) привлечение граждан и общественных  объединений к реализации государственной  политики в сфере охраны общественного  порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности

2) участие в разработке и рассмотрении  концепций, программ, инициатив общественных  объединений и граждан по наиболее  актуальным вопросам деятельности  полиции;

3) проведение общественной экспертизы  проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;

4) обсуждение вопросов, касающихся  деятельности полиции, в средствах  массовой информации;

5) осуществление общественного  контроля за деятельностью полиции.

Реализация перечисленных форм обуславливает направления деятельности  органов внутренних в сфере взаимодействия с общественными объединениями.

Органы внутренних дел должны сформировать систему ведомственных нормативно-правовых актов, регулирующих взаимодействие с общественными объединениями в сфере охраны общественного порядка, тем более что действующие в части непротиворечащей Федеральному закону «О полиции» Приказ МВД от 29 января 2008 г. N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» и Приказ МВД от 13 апреля 1993 г. N 166 « О совершенствовании организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» в недостаточной мере регулируют содержание указанного взаимодействия.

В структуре федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и его региональных и территориальных органах должны быть предусмотрены соответствующие подразделения и должностные лица, осуществляющие непосредственное взаимодействие с общественными объединениями, к их функциям будут отнесены мониторинг общественного мнения, изучение общественных инициатив в сфере обеспечения общественного порядка, взаимодействия со средствами массовой информации и т.п.

Конкретные формы взаимодействия должны быть отражены в положениях о деятельности структурных подразделений и должностных инструкциях полицейских, гарантиями реализации указанных форм выступят меры дисциплинарной ответственности. Следует предусмотреть конкретные  и адекватные меры реагирования полицейских на изменение общественного мнения и общественной оценки, на результаты общественного контроля.

Определенные изменения должна претерпеть система профессионального образования и повышения квалификации полицейских. Преемственность и опыт взаимодействия  с общественными  формированиями в сфере общественного порядка, к сожалению, утрачен, полицейским необходимо научится такому взаимодействию. Образовательные учреждения федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел обязаны своевременно внести изменения в соответствующие образовательные программы. Деятельность органов внутренних дел в указанных направлениях должна быть целенаправленной и последовательной, осуществляться на основе использования достижений науки (ст.11 ФЗ « О полиции»).

Одним из важных аргументов, подтверждающих широкий взгляд на перечень субъектов  деятельности по  обеспечения общественного порядка является результат исследования положений ст.11 ФЗ «О полиции» Взаимодействие и сотрудничество. Ч.1 ст.11 гласит полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.

Закрепленному в ч 2. ст.11 праву  полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации корреспондируется соответствующая обязанность указанных субъектов. Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.  Конкретные формы и методы содействия полиции, реализуемые общественными объединениями должны закрепляться в их уставах, в противном случае органы внутренних дел вправе ставиться вопрос о противоречии уставов действующему законодательству.