Организация взаимодействия с молодежными формированиями правоохранительной направленности

В 1958 г. по инициативе рабочих ряда предприятий города Ленинграда была создана новая форма участия населения в охране общественного порядка - хорошо известные добровольные народные дружины (ДНД), которые к 1987 г. в своих рядах насчитывали уже 14 миллионов человек6. С конца 50-х годов государство постоянно принимало меры по расширению участия общественности в охране общественного порядка, в осуществлении мер по организационному укреплению и совершенствованию деятельности народных дружин, углублению их взаимодействия с правоохранительными органами. За работу этих общественных формирований отвечали руководители предприятий и учреждений, местных органов исполнительной власти, органов внутренних дел. Через средства массовой информации велась активная пропаганда важности и полезности этой работы.

Благодаря такой деятельности диапазон влияния добровольных народных дружин значительно расширился. Они активно участвовали в укреплении порядка на улицах, площадях и в других общественных местах, вели воспитательную, профилактическую работу среди жителей микрорайонов, в трудовых коллективах, взаимодействовали с органами внутренних дел в борьбе с хищениями имущества, а также в обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов, участвовали в правовом воспитании населения. Основной упор делался на укрепление взаимодействия общественности и милиции. Это взаимодействие осуществлялось по двум основным направлениям: обмен информацией о состоянии охраны общественного порядка, совместные совещания и обучение членов народных дружин; совместная охрана общественного порядка.

Весь арсенал общественных помощников милиции в той или иной степени позволял получать какие-то результаты главным образом в двух сферах деятельности органов внутренних дел: профилактики преступлений и охраны общественного порядка на улицах и в общественных местах7.

Между тем, успех достигался лишь там, где эта работа находила своих энтузиастов, где была создана соответствующая материальная база для организации здорового досуга населения, особенно несовершеннолетних и молодежи.

В ходе реформ в начале 90-х годов прошлого столетия была во многом разрушена система общественных связей органов внутренних дел и система общественного содействия им.

В настоящее время существенные изменения в социально-экономических отношениях, демократизация общественной жизни и связанное с этим формирование институтов гражданского общества, структурные изменения преступности привели к тому, что органы внутренних дел с целью повышения эффективности своей работы заинтересованы в  восстановлении утраченных или крайне ослабленных общественных связей и выстраивании новых направлений и форм взаимодействия с формирующимися институтами гражданского общества, широкими слоями населения, с органами местного самоуправления. Таким образом, решая вопрос построения новой системы взаимодействия органов внутренних дел и добровольных общественных формирований по охране общественного порядка необходимо учитывать исторический опыт подобного взаимодействия и изменения в системе общественных отношений современного российского общества

1.2. Правовая основа деятельности общественных формирований

правоохранительной направленности

Нормативная основа взаимодействия органов внутренних дел и добровольных общественных формирований по охране общественного порядка развита недостаточно. Право граждан участвовать в охране общественного порядка путем создания различного рода общественных формирований вытекает из конституционного права гражданина РФ участвовать в управлении делами государства непосредственно (ст.31 Конституции РФ) и свободы объединений (ч.1 ст.30 Конституции РФ)8.  Федеральный закон «Об общественных объединениях»9 (ст. 49) признал утратившими силу в Российской Федерации: указы Президиума Верховного Совета СССР "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка"; "Об утверждении Положения о товарищеских судах и Положения об общественных советах по работе товарищеских судов", "Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР"; "Об утверждении положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых на предприятиях, в учреждениях, организациях и структурных подразделениях" и др. но при этом не заложил основу для создания общественных формирований именно правоохранительной направленности. Названный федеральный закон в ст.5 дает родовое определение общественному объединению: под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели). Анализируя данное определение можно сделать вывод, что в общественные объединения правоохранительной направленности граждан России объединяет заинтересованность в личной и общественной безопасности, уставными целями объединений являются как минимум участие в обеспечении охраны общественного порядка, содействие правоохранительным органам в их законной деятельности. Анализ понятия и статуса общественных объединений правоохранительной направленности и конкретно тех, которые участвуют в охране общественного порядка будет сделан позже.

Следующим федеральным нормативно-правовым актом, регулирующим участие общественных объединений в охране общественного порядка является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»10.  П.33 ст.14 указанного федерального закона относит к вопросам местного значения поселения создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, таким образом, акцентирует внимание на том, что указанные формирования создаются, прежде всего, по поселенческому принципу, на территории населенных пунктов, части их территории. Однако это не исключает создания общественных объединений, чьими целями и уставными задачами стало бы содействие правоохранительным органам в охране общественного порядка. Данный федеральный закон, кроме того, возлагает на органы местного самоуправления обязанность содействовать общественным объединениям правоохранительной направленности, действующим в границах соответствующих муниципальных образований. Таким образом, более полно реализуются нормы ч.1 с.130 и ч.1 ст.132 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения..», в данном случае в сфере охраны общественного порядка и «органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка».

Пункты 1, 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 .09. 1993 года 959 "О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации" указывают, что целесообразно инициировать и активизировать разработку, с учетом местных условий, и принятие законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов, внештатных сотрудников милиции и других социальных институтов, осуществляющих охрану общественного порядка и профилактическую работу с правонарушителями. Таким образом, Правительство РФ прямо указало на обязанность органов государственной власти, в частности ОВД инициировать и активизировать работу по взаимодействию с общественными формированиями правоохранительной направленности, кроме того, рекомендовало субъектам РФ приступить к реализации п.б чт.1 ст.72 Конституции РФ, в котором вопросы  обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к предметам совместного ведения Федерации и субъектов.

Особое значение в системе нормативного регулирования взаимодействия ОВД с общественными формированиями правоохранительной направленности имеет Приказ МВД РФ от 1 января 2009 г. N 1 "Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и общественными объединениями на 2009-2014 годы" Указанным Приказом МВД определяются цели и задачи взаимодействия ОВД с общественными формированиями в том числе. Концепция не содержит классификации общественных формировании, определяет общие направления взаимодействия: «Целью совершенствования взаимодействия МВД России со СМИ и общественными объединениями на период с 2009 года по 2014 год является создание новых, более оптимальных форм и методов проведения информационно-пропагандистской деятельности, обеспечивающих эффективное решение органами внутренних дел и внутренними войсками оперативно-служебных и служебно-боевых задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка в государстве и обществе».

В процессе реализации ст.72, 73 Конституции РФ в большинстве субъектов были приняты нормативно-правовые акты, регулирующие  участие населения в охране общественного порядка на их территориях11. Круг регулируемых общественных отношений и степень   их урегулированности в разных регионах различны, от регулирования права населения субъекта на участие в обеспечении охраны общественного порядка, к содействию населению в охране общественного порядка, от закона об участии граждан РФ в охране общественного порядка к закону о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка.

Учитывая сложившуюся ситуацию, в юридической литературе дискутируется вопрос о принятии на федеральном уровне нормативно-правового акта, который бы определил некие общие принципы участия населения в охране общественного порядка, решил вопросы субъектов и форм участия, социальной защиты и материального обеспечения. По данным аналитического обзора Государственной Думы Российской Федерации 12 «начиная с 1991 года Правительством России, Президентом и законодательными органами Российской Федерации делались неоднократные попытки активизировать участие граждан в обеспечении правопорядка. Так, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991г. 2051-1 намечено было разработать проект закона РСФСР "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". В 1992 г. Распоряжением Президента РФ от 15 ноября 1993 г. 734-рп указанный законопроект был даже назван в числе приоритетных.

Проект закона был разработан в 1996 году депутатами Государственной Думы ФС РФ М.С.Гуцериевым, С.А.Карапетяном, С.Б.Поповым, В.Д.Рожковым, Р.В.Чистоходовой, который 17 декабря 1997 года был принят в первом чтении, а 13 января 1997 года и во втором чтении. Указанный законопроект был принят в окончательной редакции 27 января 1999 года и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания 18 февраля того же года. Закон был отклонен Президентом России (письмо от 4 марта 1999 г. Пр-300), который направил в Государственную Думу свой проект. Он не был воспринят депутатами и снят Государственной Думой с рассмотрения вместе со всеми другими ранее разработанными проектами.

Основания для отклонения - отдельные положения Федерального закона не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации, противоречили ряду федеральных законов, что создавало реальную возможность нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Следующая попытка законодательно урегулировать данную сферу правоотношений была предпринята в 2002 году. Субъектом законодательной инициативы выступило Законодательное собрание Краснодарского края.

Законопроект "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка" 15 ноября 2002 года был в установленном порядке внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и 22 ноября рассмотрен на заседание Совета Государственной Думы. Законопроект не был поддержан Правительством Российской Федерации (официальный отзыв от 26 февраля 2003 г. 71п-П4), так как в законопроекте не раскрыты в полной мере вопросы участия граждан в охране общественного порядка. Было необходимо регламентировать положения о руководстве и подчиненности общественных органов охраны правопорядка, социальной защищенности граждан, участвующих в охране общественного порядка, финансировании такой деятельности, а также возможности применения физической силы и специальных средств. В законопроекте отсутствовали положения, определяющие порядок взаимодействия граждан, привлекаемых к участию в охране общественного порядка, с сотрудниками милиции. При проработке в аппарате Правительства Российской Федерации возникла необходимость конкретизировать условия привлечения граждан к участию в охране общественного порядка на основе соглашения (договора) и основания его расторжения.    С целью доработки законопроекта в сентябре 2004 года при депутате Государственной Думы Г.В.Гудкове создана рабочая группа в целях доработки законопроекта и внесения нового текста в Государственную Думу. Заседания рабочей группы проходили до 21 октября 2004 года, а 25 октября доработанный текст законопроекта направлен в Правовое управление Аппарата Государственной Думы в целях получения заключения.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы (3 ноября 2004 г. вн 22-1/3591) говорилось, что законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования и вторгается в сферы действия различных отраслей права; многие вопросы, затрагиваемые рассматриваемым законопроектом, уже урегулированы законодательными актами Российской Федерации. 30 ноября 2004 года на заседании Комитета Государственной Думы по безопасности принято решение о включении законопроекта в перечень проектов правовых актов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в период весенней сессии 2005 года.

В Комитете Государственной Думы по безопасности 8 сентября 2005 года был рассмотрен проект Федерального закона 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", внесенный Законодательным Собранием Краснодарского края, и было принято решение рекомендовать Государственной Думе отклонить проект Федерального закона 248699-3 "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка" при рассмотрении его в первом чтении. 

В качестве оснований отклонения указывались отрицательное заключение Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации (предложение рассмотреть его после окончательного решения вопросов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) и отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации.

Данный законопроект в соответствии с постановлением Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 16 сентября 2005 г. 2200-IV ГД был отклонен.

Следующая попытка была предпринята 12 апреля 2006 года депутатом Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации Г.В.Гудковым. Подготовленный им законопроект "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" был направлен в Правительство Российской Федерации. 3 ноября 2006 года субъекту законодательной инициативы Правительством Российской Федерации был направлен соответствующий отрицательный официальный отзыв (4179п-П4).

Основными положениями правительственного отзыва являлись: Законопроект носит затратный характер, не представлено финансово-экономическое обоснование, не урегулированы вопросы организации деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.

Кроме того, статьей 51 Федерального закона "Об общественных объединениях" установлено, что до принятия федеральных законов о государственно-общественных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. Таким образом, содержание статей 6, 7, 8 законопроекта не соответствует положениям статьи 51 указанного Федерального закона.