Система местного самоуправления в зарубежных странах

Основным правовым актом  общины является местный устав (уложение), который принимается представительным органом коммуны.  Среди законов  местного уровня особое значение имеют:

- общее уложение, регулирующее  внутреннюю организационную структуру  местных органов власти;

- уложение о платежах;

- уложения, определяющие  порядок подчинении к энергосети и правила пользования энергосетью;

- уложения о сборах  за освоение ресурсов;

- планы использования  территории;

- планы застройки.

Выделяют четыре основных типа коммунальных конституций:

1. Северо-германский тип коммунальной конституции. Отличительным признаком северо-германского местного самоуправления является главенство представительного органа в системе местных органов власти. Коммунальный совет, избираемый жителями общины сроком на 5 лет, выбирает из своего состава бургомистра. Бургомистр – почетный председатель  совета, работает на общественных началах. Он выполняет представительские функции, совместно с директором определяет повестку дня заседаний и обладает правом созывать заседания Совета. Кроме того, бургомистр может опротестовывать решения Совета, если они противоречат интересам общины, а также удовлетворяет претензии общины к директору.

2. Южно-германский тип  коммунальной конституции. Представительным  органом является коммунальный  Совет, избираемый непосредственно  населением коммуны сроком на 5 лет. Для данного типа коммунальной  конституции характерно доминирующее  положение представительного органа  – Совета, а бургомистр «первый  среди равных», несмотря на  то, что обладает рядом самостоятельных  полномочий.

3. Магистратная конституция. Исполнительный орган коммуны – магистрат. Магистрат – коллегиальный орган, в состав которого входят бургомистр, исполняющий функции председателя и уполномоченные, работающие как на общественных, так и на профессиональных началах. Члены магистрата избираются Собранием депутатов. Решения в магистрате принимаются большинством голосов, при этом бургомистр не имеет директивных полномочий по отношению к своим коллегам. Бургомистр представляет магистрат в Собрании депутатов, общину во вне и решает текущие управленческие дела, а также занимается распределением поручений между членами магистрата. Вместе с тем, если Собрание депутатов избрало штатных уполномоченных для определенной сферы деятельности, то бургомистру запрещено менять эти сферы.

4. Бургомистерский тип  коммунальной конституции напоминает  современную французскую систему  управления коммунами.

Высшим органом является Совет общины, избираемый населением коммуны сроком на 5 лет. К компетенции  Совета относятся все вопросы, не порученные по закону бургомистру.

Отличительной особенностью бургомистерского типа коммунальной конституции  является то, что наряду с бургомистром  и Советом в общине действует  еще один коллегиальный орган  власти с собственной компетенцией – правление. Оно состоит из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных, работающих на общественных началах. Все  наиболее важные вопросы в рамках местного самоуправления (такие, как  принятие устава, подготовка решений  по бюджету, назначение и увольнение чиновников, разработка планов строительства  и др.) решаются коллегиально на совместных заседаниях правлениях.

В Австрии законодательно закреплен только один уровень местного самоуправления – общины. Население  общины избирает совет сроком на четыре-шесть  лет. Определение результатов выборов  проходит по пропорциональной системе. Совет из своего состава избирает бургомистра, который является одновременного и председателем совета и главой  исполнительной власти. Кроме того, совет формирует коллегиальный  исполнительный орган – правление, в состав которого входят все члены  совета, так и различные чиновники  либо общественные и партийные лидеры.

В Австрии существуют сообщества общин, но эти образования, в отличие  от ФРГ, не обладают статусом самоуправляющихся  единиц.

Австрийские провинции делятся  на административные округа, во главе  которого стоит управляющий, назначаемый  правительством провинции. Управляющий  и его администрация осуществляет территориальное планирование и контроль за деятельностью общин, находящихся на территории соответствующего округа.

Столица Австрии – Вена – одновременно является и субъектом  федерации округом и общиной. Население Вены избирает Совет, который  избирает губернатора и формирует  правительство. Столица разделена  на районы, в каждом из которых избирается районный совет. Глава исполнительной власти района – управляющий –  назначается Советом Вены и делегирует ему часть полномочий, как правило, связанных с благоустройством.

Взаимоотношения центральных  органов власти и местных органов  зависит в первую очередь, от вопросов, решаемых на местном уровне. Так, задачи решаемые местными органами в ФРГ, можно  подразделить на две группы: а) выполняемые  в рамках собственных полномочий (функций); б) делегированные полномочия.

К собственным задачам  относятся как обязательные, так и добровольные. Обязательные закреплены в законодательном порядке. К ним относятся пожарная охрана, строительство и эксплуатация школьных зданий, градостроительное планирование и снабжение питьевой водой.

В отношении добровольно  взятых обязательств общины вправе самостоятельно решать будут ли они заниматься данными  вопросами. Среди них могут быть такие, как строительство объектов социально-культурного назначения (спортзалов, музеев, театров) и др.

Согласно  действующему законодательству Германии любая муниципальная корпорация подлежит контролю со стороны государства. В рамках собственных полномочий общины связаны только нормами закона и на эти полномочия распространяется правовой надзор со стороны  государственных  органов. Который заключается не в проверке целесообразности, а ограничивается наблюдением за решением общинами возложенных на них задач и выполнением обязательств, а также за законностью их административной деятельностью. Надзорная инстанция не может принимать собственных решений. Она вправе собирать информацию и требовать воздержания от противоправных действий, но не может заменить усмотрение коммунального органа собственным усмотрением. Государство имеет возможность оказывать влияние, только если община получила государственные субсидии в рамках своей инвестиционной деятельности.

Для выполнения своих функций  органы правового надзора располагают  следующими средствами, которые могут  быть использованы:

- запрашивать информацию  о деятельности общин;

- опротестовывать противоправные  решения и действия общин, требовать  их отмены;

- принимать постановления,  содержащие требования, которые  община обязана выполнять в  соответствии с законом¹. 

В рамках делегированных полномочий осуществляется отраслевой (или профессиональный) надзор с целью обеспечения их надлежащего выполнения. В данном случае государственный надзор касается не только правомерности действий, но затрагивает и вопросы административного  усмотрения коммуны. Специальным законом  в каждом конкретном случае определяется орган, выполняющий эту функцию. Однако если такой закон отсутствует, орган правового надзора вправе осуществлять  и функции отраслевого  надзора.

Органы отраслевого надзора  вправе истребовать необходимую  информацию, а также давать общинам  директивные указания при решении  задач, выполняемых «по поручению» федерации или земель. Если община не выполняет указания органа отраслевого  надзора, то он обращается в орган  правового надзора с просьбой о принятии необходимых мер, в  том числе и о применении механизма  принудительного действия.

Необходимо отметить, что  надзорные действия подлежат ограничениям. Суть ограничений актов надзорных  органов в том, что они должны относиться лишь к случаям, когда  необходимого указания либо решения требуют интересы общего блага или правомерные претензии отдельного лица. Таким образом, надзорные органы могут прибегать к исполнению своих полномочий не произвольно, а только в случаях, предусмотренных законом. Решения надзорных органов контролируются в судебном порядке. Следовательно, местные органы защищены от неправомерных действий надзорных органов¹.

Контроль за деятельностью местных органов в Австрии действует на основе тех же принципов, что и в РФГ, с той лишь разницей, что полномочия делегированные федерацией и провинцией, контролируются раздельно, а центральное правительство может направлять в общины инспекции профессионального или финансового контроля.

В Японии существует достаточно жесткий контроль за деятельностью местных органов. Так, перфекторальные органы принимают стандарты и нормы по всем полномочиям местных властей, которые обязательны для исполнения всеми муниципалитетами, находящимися на территории префектуры.  В сфере предписанных полномочий органы государственной власти имеют следующие возможности для контроля за местными органами:

- так как главы муниципальной  администрации и префектуры являются  не только выборными лицами  местных органов, но и государственными  чиновниками, то при исполнении  предписанных полномочий они  подконтрольны вышестоящим органами  управления;

- министерства и ведомства  могут давать рекомендации, только  формально не обязательные для  исполнения;

- в случаях нарушения  местными органами законов или  деятельности, противоречащей общественным  интересам, министр по делам  автономий праве применять дисциплинарные  меры, вплоть до досрочного отстранения  от должности².

Заключение

Местное самоуправление представляет собой сложный механизм, который, в определенной степени автономен (что выражается в выборности местных  представительных органов, наличии  у них своего исполнительного  аппарата, институте муниципальной  собственности и т.д.), функционирует  под контролем центральных властей  и в значительной степени - работает вместе с государственным механизмом, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается  с расширением социальных функций  современного государства.

Зарубежный опыт организации  муниципальных учреждений свидетельствует  о том, что там сочетается местное  самоуправление и государственное  управление на местах, учитываются  исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

В зарубежных странах выделяет следующие модели организации местного самоуправления.

Англосаксонская. Эта модель получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой. Местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает на их локальный характер.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная  Африка, Латинская Америка, Ближний  Восток) получила распространение континентальная (французская) модель. Она присуща  Франции, Италии, Польше, Болгарии, Турции и др. странами. Основная её черта - сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.

Континентальная модель напоминает пирамиду, где происходит передача различной информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется  также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном Конституции от 1948 года, принятой Учредительным Собранием праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В рамках французской системы  представительные органы порой создаются  лишь в административно-территориальных  единицах, признанных законодателем  в качестве территориальных коллективов. В отдельных подразделениях, таким  образом, представительные органы могут  вообще отсутствовать (например, в округах  и кантонах Франции).

В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального  характера, и даже есть определенное сближение между ними. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой  системы местных органов здесь  являются местные представительные органы, формирующиеся населением в  результате свободных и состязательных выборов.

По другому функционируют модели в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве декорации авторитарного политического процесса, в рамках которого волеизъявление граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.

Местное самоуправление в  ряде стран (Австрия, Германия, Япония) существуют как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и специфическими чертами, что говорит о "смешанных" формах управления на местах.