Система местного самоуправления в зарубежных странах

В Новой Зеландии статус местных органов регулируется Законом 1974 г. о местном управлении, в которой  неоднократно вносились изменения  и дополнения. Этот закон устанавливает систему местного управления, органы и их полномочия. Статус местных органов регулируется и другими законами – о выборах в местные органы, об общественных работах и др. Кроме того, как и Великобритании, достаточно развито частное законодательство¹.

В Великобритании компетенция  местных органов производна от парламента, а государственная природа муниципалитетов  никогда не оспаривалась. Так, исследователь  местного управления в странах Западной Европы В.А. Баранчиков пишет, что «в Великобритании полномочия муниципальных  органов, основы их взаимоотношений  с центральным правительством, министрами и их департаментами регламентируются актами парламента»².

В Великобритании так же, как и в США, наряду с общенормативными законами правовой статус муниципальных  органов регулируется «местными», или  частными, парламентскими актами. Объектом этих актов выступает какой-либо единичный муниципалитет. Процедура  принятия таких актов довольно сложна. Инициатором выступает сам муниципалитет (за исключением приходских советов). Первоначально проект частного акта принимается местным органом  большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. Если проект вносится городом, не имеющим  статуса города-графства, и городскими округами, то необходимо его одобрение  избирателями на созываемых для этого  собраниях. Только затем проект частного акта передается в парламент. При этом все расходы, связанные с принятием такого акта несут муниципалитет-инициатор.

 Законы, принимаемые парламентом   или штатами, содержат, как правило,  лишь общие принципы организации  местных органов, поэтому министерства  и ведомства, в порядке делегированного  законодательства, издают различные  акты, детализирующие формы и  методы работы подконтрольных  центральным органам служб, осуществляющих на местах отраслевое управление.

Среди правовых актов, регулирующих деятельность местных органов в  США необходимо выделить хартии (уставы) местных коллективов. Хартии могут  предусматривать различные системы  организации местных  органов. Вместе с тем, принятие хартии не освобождает  муниципалитет от  исполнения законов  штата. Многие положения хартии прямо  основаны на нормах законодательства штата, включая и законодательство по вопросам местного управления. Другие положения конкретизируют  нормы закона дополняют процедурными моментами. Это свидетельствует о том, что органы  законодательной власти штата не намерены оставлять без контроля  деятельность местных сообществ¹.

Структура местного управления строится в зарубежных странах в  соответствии со сложившимся административно-территориальным  делением,  которое в унитарных  государствах относится к компетенции  центральной власти, а в федеративных, как правило, к ведению субъектов  федерации. Так, в США нет единых для всей страны принципов выделения  административно-территориальных единиц, в пределах которых функционировали  бы местные органы, каждый штат формирует  свои системы местного управления.

Самостоятельная деятельность каждого штата в регулировании  организации и деятельности местного управления привела к разнообразию форм и подходов в решении вопросов местного управления, что, в определенной степени, затрудняет создание понятийного аппарата и усложняет изучение органов муниципального управления.

Подобное разнообразие существует и в Канаде. После получения  независимости и становления  Канады как федеративного государства  в стране сформировано десять муниципальных  систем управления. Сложившаяся в  США пестрота организационно-правовых форм местного управления во многом характерна и для Канады.

Муниципальным статусом в  настоящее время в США обладают шесть групп органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншины.

Графства являются основным непосредственным административно-территориальным  подразделением всех штатов (за исключением  Коннектиума и Род-Айленда). В целом графства рассматриваются как основные политические единицы, отстаивающие интересы сельских граждан. Как отмечает Н.Э.Шишкина, в настоящее время графства играют три главные роли:

- во-первых, административного  района штата, выполняя определенные  функции, включая избирательные  и судебные;

- во-вторых, единиц местного  управления. Графство все шире  признается более муниципальной, чем квази-муниципальной единицей, и осуществляет как управленческие, так и собственнические функции;

- в-третьих, координирующих  агентов по определенным программам  и функциям местного управления  в таких сферах, как планирование, кадровая политика, библиотечные  службы, районирование и др¹.

Графства подразделяются на тауншипы и муниципалитеты. Как отмечал Г.В. Барабшев, тауншипы, не будучи инкорпорированными единицами, рассматриваются судами как квазикорпорации, как правило, уступающие  по структуре и объему осуществляемых функций муниципальным корпорациям¹.

Муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи и тауны) представляют собой важнейшую группу административно-территориальных подразделений и единиц местного управления США, в которых проживает две трети населения страны. Статус корпорации, служащий критерием для выделения этой группы местных органов, уравнивает города-гиганты с маленькими поселками и деревнями.

Наиболее многочисленными  среди единиц местного управления являются  школьные (имеются в виду «независимые»  школьные округа, не подчиненные другим муниципальным органам) и специальные  округа с их управленческим аппаратом, которые имеют узкую отраслевую специализацию.

Структура местного управления в Ирландии остается достаточно  сложной и далекой от единообразия, которая состоит из:

- графств и городов,  возглавляемых советами – выборными  органами общей компетенции; советы  городов и графств обладают  равными  полномочиями и не  подчиняются друг другу;

- городских округов, возглавляемых  выборными советами, являющихся  органами общей компетенции и  находящихся на территории графств  и городов-графств;

- малых городов, возглавляемых  выборными советами;

- городов и поселков, возглавляемых  комитетами комиссионерами, которые  формируются советами и исполнительной  властью графства, на территории  которого находится поселок или  город и т.д.

Территория Великобритании подразделяется на графства (за исключением  Шотландии, на территории которой образованы регионы), являющиеся крупнейшими комплексными административно-территориальными единицами, охватывающими городские и сельские территории. Из них шесть  наиболее крупных городов получили статус метрополитенских графств. В графствах образованы районы местного самоуправлениями называемые округами. Те округа, которые по закону имеют статус «сельских», разделены на приходы. В каждом графстве образуется совет графства, в каждом  приходе – совет или собрание прихода. В Уэльсе и Шотландии приходы называются общинами.

Все округа имеют одинаковый статус, хотя некоторые из них могут  получить по королевской хартии «город». Такие  округа каких-либо специальных  функций не имеют, но вправе использовать символы своего достоинства (например, назначать церемониальных чиновников)¹.

Система местного управления Новой Зеландии является двухуровневой. Низовым уровнем являются округа и города, входящие в состав регионов (второй уровень). В сельской местности  создаются округа, которые при  определенных условиях могут получить статус города. Население округов  и городов раз в три года избирает муниципальных советников и мэра, который одновременно является и председателем совета, и руководителем  местной администрации.

Региональный совет также  избирается населением каждые три года. Совет выбирает из своего состава  председателя, который может быть досрочно отправлен в отставку решением большинства членов совета.

В Новой Зеландии сравнительно недавно был введен новый институт  территориальных образований (общин), не имеющих статуса муниципалитета, но выполняющие некоторые функции  местных органов.  Общины создаются  по инициативе не менее 15% избирателей, однако окончательное решение принимает правительство-либо совет министров принимает  декрет о создании общины, либо местный представительный орган принимает решение, которое должно быть утверждено правительственной Комиссией по местному  управлению. Община формирует управляющий комитет, численность которого колеблется от 6 до 12 человек, при этом часть из них избирается непосредственно населением, а часть назначается советом округа или города. Общины не имеют собственных полномочий  и бюджета, но территориальный совет вправе делегировать им часть своих функций и финансовых средств¹.

В США выборные муниципальные  органы действуют в городах, таунах, тауншипах и вилиджах. В графствах обычно избираются советы комиссионеров или наблюдателей. В большинстве специальных округов избирается населением либо назначается властями штата или местными органами  совет контролеров комиссионеров, директоров или опекунов. В отличие от Великобритании, в США численный состав муниципальных советов гораздо меньше. Так, средняя численность городских советов 5-7 человек, а в крупнейших городах 9-13 членов. Муниципальные советы графств насчитывают 3-5 членов, реже-9 и крайне редко, 30, 50 и более человек.

В США и Великобритании отсутствует соподчинение между  единицами управления. Вместе с тем  в США необходимо отметить определенное  доминирование графств в осуществлении  некоторых муниципальных функций  в соответствии с полномочиями штатов.

В Великобритании разграничением полномочий между уровня управления занимается парламент, который довольно жестко ведает распределением функций, а взаимоотношения между органами всех  уровней рассматриваются  скорее как партнерство, чем ка иерархия. Каждый орган управления осуществляет только те действия, которые установлены  законом. Так, в ведении советов  графств находятся дороги, образование  и библиотеки, планирование в городе и графстве, социальные службы и  пр.

В ведении советов округов  находятся борьба с шумом и  здравоохранение, жилищное строительство, городское и сельское планирование, зрелища и реклама и пр.

В США в функции графств  входит регистрация сделок о купле-продажи недвижимого имущества, браков и всего, что требует общественной записи:  строительство дорог, участие в штатных и национальных выборах, поддержание порядка, содержание тюрем.

Выборные органы в таунах и тауншипах занимаются взиманием налогов, принимают решения о ремонте дорог, благоустройстве и т.д.

Мелкие муниципальные  единицы (поселки и деревни, избирающие правление или совет) занимаются освещением улиц, мощением дорог, вывозом  мусора и отходов, сбором местных  налогов и т.д.

Органы местного управления состоят из выборных учреждений (собраний советов) и исполнительного аппарата.

Формирование муниципальных  советов происходит путем проведения выборов, которые проводятся на принципах  всеобщности, равенства и тайны  голосования.

В каждом государстве существует свой порядок проведения выборов и набор требований к избирателям и кандидатам в муниципальные советники. Порядок организации и проведения выборов устанавливается избирательными законами, принимаемые законодательным органом власти страны, либо субъектами федерации в федеративных государствах.

Глава местной администрации  может избираться как непосредственно  населением, так и самим советом. В США порядок замещения должности  мэра зависит от вида городского управления, а в Канаде должность главы  местного исполнительного органа фактически отсутствует, а совет избирает председателя.

Законом о местном управлении Великобритании предусмотрены  следующие  варианты формирования исполнительной власти графств, округов и унитарных  образований:

- система «мэр-кабинет», при которой мэр избирается  непосредственно населением административно-территориальной  единицы  и назначает от  двух до девяти заместителей;

- система «лидер и кабинет», при которой глава исполнительной  власти избирается из состава  совета, а его заместителей назначает  либо сам мэр, либо совет;

- система «мэр-управляющий  от совета», при которой мэр  избирается прямыми выборами  и делит власть с управляющим,  назначенным советом из числа  профессиональных работников¹.

В результате эволюционного  развития городского управления в США  сложились три основные формы (системы) организации городского управления с многочисленными модификациями  по штатам и в пределах каждого  из них.

Наиболее старейшей формой городского управления является «мэр-совет», которая действует в более  чем в половине всех самоуправляющихся  городов США. Организация такого управления напоминает организацию  федеральной или штатной власти: законодательным органом выступает  городской совет, а в качестве главы исполнительной власти выбирается мэр.