Система местного самоуправления в зарубежных странах

Таким образом,  не следует  негативно относится к централизации  власти, которая обеспечивает «преимущества  единого государственного управления, свободного от местных политических споров и предотвращает злоупотребление  властью со стороны «деревенских самодуров»¹.

§3 Смешанная модель местного самоуправления

В ряде стран, таких как  Германия, Япония, Австрия существуют признаки и англосаксонской и французской модели местного управления, кроме того присутствуют и свои особенности. Это дает основание выделить «смешанную» модель управления на местах.

В ФРГ организация и  деятельность местного самоуправления отдается на откуп субъектам федерации. В Германии нет федерального закона и местном самоуправлении, в Конституции  закреплено лишь следующее: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность  все дела местного сообщества. Общинные союзы также пользуются правом самоуправления в рамках своих установленных законом задач (п. 2 ст. 28). Ограничение полномочий возможно только по мотивам защиты интересов всего сообщества. Их По «делам местного сообщества» Конституционный Суд Германии понимает «те потребности и интересы, которые имеют корни в местном сообществе или имеют какое-либо отношение к нему, причем они должны быть общими для всех граждан коммуны как таковых и касаться их совместной жизни и быта». Таким образом, ни федерация, ни земли не вправе вмешиваться в осуществление полномочий, закрепленных за общинами. Построение федерации снизу в Германии означает, над ними – земли, а над ними – федерация. В Германии действует принцип остаточной компетенции, согласно которому общины обладают всеми полномочиями, не входящими  в компетенцию земель и федерации.

Земли определяют порядок  проведения коммунальных выборов и  принимают коммунальную конституцию. Коммунальная конституция – это  комплекс норм, определяющих внутреннюю организацию местного органа власти и сосав его органов, а также их компетенцию.

Кроме того, в Германии действует  масса законодательных актов, ограничивающих местное самоуправление. Деятельность органов местного самоуправления находится  под юридическим контролем государства. Эту функцию выполняет окружное управление, которое занимает промежуточное  положение между министерствами земель и районными администрациями, и выполняет функции низового уровня государственного управления.

Несмотря на то, что местное  управлении в Австрии по структуре и принципами организации очень близко к системе местных органов власти ФРГ, оно более унифицировано. В Конституции Австрийской республики целый раздел посвящен вопросам местного управления: устанавливается обязательность существования органов местного управления, определяется их структура, полномочия и формы контроля за их деятельностью. Таким образом, правовое регулирование местного управления входит в компетенцию федерации, а провинции вправе регулировать лишь второстепенные вопросы. 

Правовое регулирование  деятельности местных органов в  Японии опирается на три основных правовых традиции: 1) собственно японская традиция, идущая со времен средневековья; 2) законодательство и правовые  принципы периода Мейдзи, разработанные под влиянием европейских континентальных моделей, преимущественно немецкой и французской; 3) правовые нормы и принципы, введенные оккупационными войсками в послевоенный период и отражающие влияние англосаксонского права. Вследствие влияния европейских моделей японская система местного  управления представляется гибридной и внутренне противоречивой¹.

Как и в странах англосаксонской моделью местного самоуправления, достаточно весомую роль в регулировании функционирования местных органов в Японии играют решения Верховного суда, который, в соответствии со ст. 81 Конституции Японии, является судом высшей инстанции, полномочный решать вопрос о неконституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта.

Система местного управления строится в соответствии с административно-территориальным  делением.

Так, в Японии существуют два уровня территориальной организации  местного самоуправления – муниципалитеты и префектуры. Муниципалитеты  в  свою очередь подразделяются на города с особым статусом, города, поселки  и деревни.

Города с особым статусам определяются министерства декретом и  присваиваются поселениям, насчитывающим  более 500 тысяч жителей. Таким городам  передаются полномочия, которые осуществляют органы префектуры.

В соответствии со ст. 8 Закона о местном самоуправлении 1947 г. Японии для получения статуса города населенным пунктом предусмотрены  следующие условия его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения должно быть занято в промышленности, торговле или  других отраслях, типичных для города; населенный пункт обязан обладать городскими сооружениями, а также службами, перечень которых определяется  актами префектурных органов¹. Решением представительного органа префектуры статус присваивается муниципальному образованию, если численность населения превышает определенный законом порог.

Необходимо отметить, что  районы крупных городов не обладают статусом единиц местного самоуправления. В этих районах местные собрания не  избираются, а главы исполнительных органов назначаются мэром города.

Населением Японии избираются также главы исполнительной власти всех административно-территориальных  единиц – губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Глав местной исполнительной власти, как правило,  одновременно является представителем правительства. Он обладает достаточной самостоятельностью по отношению к совету и в случае, если сочтет необходимым, может выполнять  какие-либо функции совета. В данном случае можно говорить о существовании  Японии классической схемы «совет-сильный мэр». Однако, в отличие от англосаксонской модели, японский глава местной исполнительной власти обладает большим объемом полномочий. Так, при возникновении разногласий между советом и главой  исполнительной власти, последний вправе распустить совет. Вместе с тем и представительный орган может отстранить главу администрации от должности большинством в 2/3 голосов. Теоретически также возможен отзыв главы исполнительной власти населением соответствующего территориального подразделения. Контроль за местными органами осуществляется министерством по делам местного самоуправления.

Существенную роль в местном  самоуправлении Японии играют территориальные  образования, существующие внутри муниципалитетов,  - дзайсанку. Эти структуры являются результатом постепенного восстановления  сельских и квартальных сообществ. В некоторых  сельских регионах –  это просто традиционные общины, менявшие свой статус, но не менявшиеся по существу на протяжении веков.

В Индии каждый штат делится  на области (это наиболее крупное  административно-территориальное подразделение  штата, объединяющее несколько округов), во главе которых стоят комиссары, во главе округов -  коллекторы, назначаемые  губернатором по указанию правительства  штата на определенный срок. В округах, как правило, отсутствуют выборные советы. Территория округа подразделяется на талуки и тексилы.

В крупных городах, выделенных из окружного подчинения, образованы муниципальные корпорации. Население  избирает Генеральный совет сроком на  3-5 лет. Члены совета из своего состава выбирают мэра города и его  заместителей. Главой исполнительной власти города является комиссар корпорации, назначаемый правительством штата. Комиссар корпорации обычно назначается  на определенный срок, но не может быть отозван  правительством штата и  досрочно, если он сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Также он может быть смещен по инициативе самой корпорации, если не менее 3/5 ее совета потребует его отсавки¹. Каждая муниципальная корпорация создает комиссии по направлениям деятельности – по здравоохранению, по образованию и т.д.

В сельской местности создаются  деревенские панчаяты – это традиционные органы местного самоуправления. Некоторыми индийскими  исследователями такие  органы рассматриваются в качестве «конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа». Их полномочия небольшие и охватывают только некоторые вопросы сельского хозяйства, санитарии, благоустройства и исключительно местные проблемы.

Деятельность панчаятов  находится под постоянным финансовым контролем и административным надзором со стороны правительственных чиновников.

Германская Федерация  состоит из 16 субъектов (земель). Земли  ФРГ поделены на округа, сельские районы, в состав которых  входит несколько  общин, города в ранге районов (свыше 20 тыс. жителей), большие города (свыше 100 тыс. жителей) и общины и коммуны (до 20 тыс. жителей).

Округа являются чисто  административными образованиями  и занимают  промежуточное положение  между министерствами земель и районами. В округах не формируются представительные органы, а глава, как правило, назначается  правительством земли. Окружная администрация, являясь органом прямого государственного управления, координирует деятельность отраслевых служб государства на  территории округа. Округа, в основном, служат в качестве избирательных  округов при проведении выборов.

Районы в Германии являются органами общественного управления. В состав районов входят несколько  общин и Конституцией Германии районы определяются как общинные объединения. Районы, с одной стороны, входят в  систему органов местного самоуправления, а с другой стороны, являются  низшими органами государственной  администрации. Некоторые ученые утверждают, что сущность района как территориального образования заключается в его  триединстве: это одновременно местное  самоуправляющаяся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли.. В районе население избирает представительный орган -  районное собрание, срок полномочий которого колеблется от четырех до шести  лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с районным собранием имеет различные разновидности, но во всех землях глава исполнительной власти района является и главой администрации соответствующего района. Глава района избирается непосредственно населением, либо районным собранием. В некоторых землях районное собрание из своего состава формирует коллегиальный исполнительный орган (районный комитет). Поселки и небольшие города, входящие в состав района, подчиняются ему, в то время как крупные города могут выполнять функции районов самостоятельно  - это так называемые города – районы.

У районов отсутствует  конкретная сфера деятельности, закрепленная Конституцией. На подведомственной территории они отвечают за вопросы, которые  им определяет законодатель. Однако законодатель несет прямую обязанность по наделению  районов полномочиями в соответствующем  объеме. Так, районы являются субъектами оказания социальной помощи, несут  ответственность за строительство  дорог районного значения, могут  содержать больницы и сберкассы. В тех случаях, когда общины не могут справиться с решением задач  собственными силами, районы оказывают  им посильную  помощь. Кроме того, государство зачастую использует район  или из руководящих должностных  лиц для решения государственных  задач¹.

Согласно современной  германской доктрине, самоуправление означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. То есть государство передает часть своих функций органам  самоуправления.  Следовательно, не только федерация и земли являются  субъектами государственного управления: районы и общины выполняют возложенные  на них функции либо как институты  самоуправления, либо от имени государства  по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им полномочий².

Правовой статус общин (коммун) в ФРГ характеризуют следующие  черты:

- община выполняет на  своей территории под свою  ответственность все административные  функции, за исключением случаев,  когда их выполнение поручено  иным структурам управления;

- община в своей деятельности  руководствуется уставом, который   не может противоречить федеральным  и земельным законам;

- община вправе самостоятельно  под свою ответственность решать  задачи на местном уровне, но  в соответствии с федеральными  и земельными законами.

Независимо от типа коммунальной конституции, главным органом власти в коммуне (общине) является общинный коммунальный совет, который не является постоянно действующим органом. Члены совета работают на общественных началах. Совет вправе принимать  решения по всем вопросам  рамках местного самоуправления, поэтому часть полномочий передается специальным комиссиям и органу исполнительной власти – местной администрации. Однако  существует ряд вопросов, находящихся в исключительном введение совета, это:

- избрание руководящих  должностных лиц общины;

- избрание, изменение и  отмена инструкций (в первую очередь  это касается  принятия бюджета);

- решения по вопросам  долгосрочного планирования коммуны;

- решения о создании, расширении  или закрытии коммунального хозяйственного  предприятия, а также решения  об участии коммуны в другом  хозяйственном предприятии¹.

Представительные органы коммун имеют право издавать различные  постановления, регулирующие организацию  ведения дел местного сообщества в различных областях хозяйственной  деятельности.

Вместе с тем, на практике подавляющая часть вопросов решается постоянно действующим органом  исполнительной власти – местной  администрацией.

Коммунальная администрация  занимается решение текущих вопросов, внешним представительством, подготовкой  и исполнением решений местного совета. Руководство местной администрацией может осуществляться  как единолично, так и коллегиально. В первом случае главой исполнительной власти является бургомистр (это традиционное название для Германии), мэр или директор коммуны. Если население общины превышает 50000 человек, то бургомистр именуется  обер-бургомистром. Правовое положение  бургомистра в разных землях определяется по-разному. Он может избираться либо непосредственно населением, либо муниципальным  советом.  Одной из особенностей коммунального права является возможность  переизбрания бургомистра, которому предшествует решение совета, принятое 2/3 членов. Объем полномочий и бургомистра также различен и зависит от коммунальной  конституции, действующей в данном субъекте. Он представляет общину во вне, является руководителем административного аппарата. Обладает правом предъявления претензии в отношении решений совета и комитетов, в случаях нарушения действующих правовых норм, с подключением общинного органа надзора.