Система местного самоуправления в зарубежных странах

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

§2 Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими  исполнительные органы. Общий порядок  формирования муниципальных советов  и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В  федеративных государствах издание  законов о выборах в органы местного самоуправления находятся  в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических  стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Пассивное  избирательное право обычно устанавливается  рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть избранным  алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем  муниципалитете или проживать там  не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный  регистр граждан или в избирательный  регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.

В выборах муниципалитетов в  Великобритании могут участвовать  все британские граждане (в том  числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатов в депутаты может выдвигаться каждый гражданин достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые требования морального характера. Еще одна особенность – ряд зарубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает  различные способы реализации этих субъективных прав избирателей –  чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами¹.

Муниципальные советы избираются в  назначенные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости  от уровня избираются на 2-4 года, В Великобритании – на 4 года, причем состав муниципалитетов  может обновляться по частям или  переизбираться полностью. Численный  состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста  советников. Выборные муниципальные  советы юридически возглавляют муниципальный  аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству  всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса  органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии – 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге – 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В латиноамериканских странах в соответствии с местным законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете¹.

По-разному регулируется вопрос о  совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько  мандатов (в Дании – на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата  на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

Очень часто численный состав органов  местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного  района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок  процент абсентеистов, т.е. не участвующих  в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок¹.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно  редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный  состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один-два раза в  месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают  решения, дают заключения, высказывают  пожелания и рекомендации. Общий  принцип заключается в том, что  местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в  рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены  из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе «О местной  администрации» гарантирует автономию  муниципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство и  управление муниципалитетами осуществляется соответствующими муниципальными советами, которые состоят из алькальдов и  советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего  равного, свободного и тайного голосования  в соответствии со специальным законом.

Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно  самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность  роспуска местных выборных органов  в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также  серьезных нарушений действующих  законов, отказа выполнять постановление  центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена  возможность роспуска исполнительного  органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или  полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также  по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение  принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается  временная комиссия в составе  трех человек, обладающих полным объемом  избирательных прав. Комиссия назначает  выборы нового областного совета в  трехмесячный срок и занимается обычной  административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного  органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

§3 Компетенция органов местного самоуправления

Основной объем полномочий органов  местного самоуправления определяется национальным законодательством и  может различаться даже в рамках одной станы. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается  в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела¹.

Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов  местного управления охватывает следующие  проблемы: 1) способ определения компетенции; 2) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; 3) содержание компетенции и способы  ее осуществления.

С точки зрения способа определения  компетенции, наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем (семей). Англосаксонское право исходит  из принципа суверенитета парламента; другие органы публичной власти получают нормативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным  органам управления: в англосаксонских  странах действует позитивное регулирование  компетенции местных органов  власти. Их действия правомочны только в случае, если такие действия непосредственно  указаны в законе, – тогда местные  власти действуют в рамках полномочий. Любое действие, право на которое  в тексте закона не закреплено, автоматически  считается действием вне полномочий. Как ни парадоксально, позитивное регулирование  может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирландским законодателем, в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, позитивное регулирование сохраняется: общая компетенция здесь является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права.

В странах континентальной Европы и в государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции получает непосредственное подтверждение на уровне наиболее общих норм права. В  этих странах компетенция местных  органов определяется через негативное регулирование: местные власти могут  предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов  власти¹.

Поскольку в большинстве случаев  распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем  государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является верховным  гарантом осуществления публичной  власти на своей территории, оно  обязывает органы самоуправления корректно  выполнять определенный минимум  компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся  сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, –  кроме специально оговоренных законом  случаев, когда, ввиду очевидной  неспособности органов самоуправления справиться с задачами, отдельные  компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или  государству. Кроме того, государство  в большинстве стран устанавливает  обязательный минимум расходов, охвата населения и т.д., связанный с  той или иной компетенцией. Этот минимум может регулироваться законодательным  путем, административным или финансовым – через государственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обязательных компетенций может послужить основанием для судебных разбирательств или для досрочного прекращения деятельности органа местного управления.