Система местного самоуправления в зарубежных странах

Руководящими органами департамента являются генеральный совет и  председатель (президент) генерального совета.

Члены генерального совета избираются на основе прямого всеобщего  голосования роком на 6 лет. При  этом каждые три года проводится  переизбрание не менее половины советников. Заседания совета открытые и проводятся не реже одного раза в три месяца. Генеральный совет может образовывать комиссии из числе членов, в том числе комиссии по председателятранспорту, по финансовой  политике и т.д.

В компетенцию генерального совета входит утверждение бюджета, решение вопроса по оказанию финансовой помощи нуждающимся коммунам, распоряжение имуществом департамента, утверждение  общественных служб департамента и  т.д.

Главой исполнительной власти департамента является председатель (президент) генерального совета, избираемый из числа  советников абсолютным  большинством голосов членов совета в двух турах  голосования.  Для третьего тура требуется относительное большинство  голосов. Выборы  председателя проводятся каждые три года после объявления совета, причем председатель может  переизбираться неограниченное число  раз.

В департаменте также действует  разветвленная система государственных  служб, деятельностью которых руководит  префект. Префект является  носителем  государственной власти и представляет интересы центрального правительства, информирует его обо всех делах, происходящих в департаменте. К полномочиям префекта относятся такие, как обеспечение поддержания порядка на территории департамента; осуществление контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти; а также за законностью решений, принимаемых генеральным советом; осуществление контроля за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун и др.

Территория каждой области  Италии поделена на провинции, которые  по своему месту в территориальному управлении напоминают французские  департаменты. В провинциях избираются советы, которые в свою очередь, избирают из своего состава джунту. В провинциях контроль за деятельностью ее органов осуществляет префект, назначаемый центральным правительством и непосредственно подчиняющий министерству внутренних дел.

В Испании «провинция –  это объединение определенного  числа  муниципалитетов, образованных по территориальному принципу, создаваемых  государством для осуществления  своей деятельности; провинции пользуются  правами юридического лица»¹.

Органом управления провинции  является собрание представителей, решающее экономическо-административные вопросы  на своей территории.  И Правительство  в каждую провинцию назначает  своего представителя – гражданского губернатора. Он следит за применением, осуществлением, исполнением и соблюдением  общих положений Правительства  государства  на территории провинции; осуществляет руководство полицией и общественным порядком; принимает  меры для обеспечения снабжения  продукцией первой необходимости и  т.д.  Гражданскому губернатору в  осуществлении своих функций  помогает комиссия правительства.  В состав комиссии входят все делегаты провинции от гражданских министерств, находящихся в провинции, общий секретариат гражданского правительства и генеральный адвокат государства, выполняющий функции советника. В компетенцию комиссии входит разработка планов координации деятельности различных министерств, находящихся в пределах провинции; дача предварительной информации о программах государственных  капиталовложений в провинцию и т.п¹.

Основой местного самоуправления Франции является коммуна.  Высшим органом коммуны является муниципальный  совет, избираемый всеобщими прямыми  выборами сроком на 6 лет.

Муниципальный совет избирает из своего состава постоянные и временные  комиссии, которые обеспечивают непрерывность  в период между сессиями. Основная задача комитетов – изучение конкретных вопросов и выработка по ним рекомендаций для рассмотрения на сессии совета.

Задания обычно носят открытый характер, и каждый житель коммуны  может на них присутствовать, но делают это, как правило, лишь те, кто  заинтересован в решении того или иного вопроса. Решения принимаются  простым большинством голосов, при  этом голосование может быть открытым, тайным или поименным. Тайное голосование  проводится по  требованию одной  трети присутствующих на заседании  или при решении вопроса о  назначении кого-либо на пост. Заседание  может быть закрытым по требованию мэра либо трех муниципальных советников.

Муниципальный совет является органом общей компетенции. Он уполномочен  решать широкий круг проблем:  организация  работы публичных служб; управление имуществом коммуны, приобретение и  продажа муниципальной собственности; разработка и принятие бюджета коммуны; решение вопросов государственного образования и культуры (школ, лицеев,  колледжей, библиотек, музеев, парков и  т.п.).

Муниципальный совет может  быть распущен на основе указа Президента республики, принятого на заседании  правительства, но только в том случае, если совет не в состоянии управлять  коммуной.

Во главе совета стоит  мэр, который избирается тайным голосованием на первом после выборов заседании, при этом в выборах должны участвовать  все члены совета. На этом же заседании  избираются заместители мэра. Мэр  и его заместители избираются сроком на 6 лет.

Являясь государственным  служащим, мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством префекта или прокурора республики. Так, под руководством префекта мэр  обеспечивает  обнародование нормативных  актов, проведение выборов на территории коммуны; выдает лицензии от имени государства; удостоверяет подписи и т.д. Под  руководством прокурора мэр осуществляет работу с актами гражданского состояния: регистрирует браки, акты рождения и  смерти; выполняет определенные судебные функции – розыск и задержание преступников, сбор доказательств; в  случае отсутствия комиссара полиции  выполняет функции прокурора  в суде и др.

В связи с тем, что мэр  является государственным служащим он несет ответственность за свою деятельность перед советом и не может быть им отстранен от должности. Однако совет может воздействовать на мэра путем обращения в суд. Временно отстранить мэра от своих обязанностей, если он  с ними не справляется, может префект либо министр внутренних дел, а сместить с поста – правительство.

Органами управления муниципалитета в Испании являются алькальд, пленум муниципального совета и муниципальная  комиссия правительства в муниципалитетах  с населением более двух тысяч  человек.

Руководящим органом муниципалитета являются муниципальный совет, в  состав которого входят алькальд и  советники. Советники избираются  непосредственно жителями муниципалитета. Как и во Франции, алькальд – и  глава местной администрации, и  председатель муниципального совета, и делегат Правительства. Алькальд наделен следующими полномочиями: следит за исполнением актов центрального правительства; поддерживает порядок и следит за общественной и индивидуальной безопасностью; в случае тяжелых ситуаций он под личную ответственность принимает любые меры, которые  сочтет необходимым, представляя об этом немедленный отчет гражданскому губернатору и муниципальному совету¹.

В Бельгии и Италии уровнем  местного управления также являются  коммуны. В соответствии с Бельгийской  Конституцией вопросы коммунального  значения решаются исключительно коммунальными  советами.  Она наделены юрисдикцией  по таким вопросам, как полиция, пожарная охрана, общественные работы, начальное  образование, социальная помощь, сбор мусора и утилизация отходов, муниципальные  налоги².

Органами управления коммуны  является коммунальный Совет, избираемый всеобщими выборами на 6 лет. Советники  из своего состава формируют коллегиальный  исполнительный орган – коллегию  бургоминистра и эшевенов. В коммуну Королем по представлению Совета назначается бургомистр или мэр, который председательствует  на заседаниях коммунального Совета и одновременно представляет королевскую власть и регион. Национальные и региональные правительства осуществляют административный и финансовый контроль в отношении местных властей.

В коммунах Италии избирается совет, а исполнительным органом  является муниципальная джунта во главе  с председателем – синдиком, выполняющим, кроме того, функции представителя  государства. Синдик избирается прямыми  выборами, однако, вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции  – представителю центральной  власти.

Особенностью местного управления в Италии является наличие  в коммунах секретаря коммуны, который осуществляет оперативное руководство администрацией коммуны, одновременно находится в  подчинении у синдика и префекта провинции. Секретарь назначается правительством по предложению  префекта и является не муниципальным, а государственным служащим¹.

Характер взаимоотношений  местных органов с центральной  властью  зависит, прежде всего, от модели местного управления или самоуправления, а также от исторических, демографических  особенностей и условий каждой страны. Зависимость эта может  устанавливаться  как правовыми актами, принимаемые парламентом, правительством, министерствами, курирующими местное самоуправление, так и отдельными отраслевыми министерствами и ведомствами.

Характерной особенностью стран  континентального права является  наличие и активная роль назначаемых  сверху чиновников (так называемое – прямое государственное управление на местах)².

Прямое государственное  управление может осуществляться как  в каждой  административно-территориальной  единице, так и на определенном уровне. Так, в Швеции представителем центральной  власти являются губернаторы, назначаемые  правительством. Они осуществляют контроль  за периферийными службами центральных ведомств, полицейскими управлениями и местными представительными органами. Подобным образом функционируют губернаторы в Испании, префекты в Греции.

Во Франции прямое государственное  управление на местах  осуществляется на всех уровнях территориальной  организации.

Префекты регионов, департаментов  и супрефекты округов являются органами общей компетенции, они назначаются и освобождаются от должности премьер-министром по представлению министра внутренних дел. Префект для  осуществления своих полномочий формирует префектуру, деятельностью которой руководит генеральный секретарь, непосредственно подчиняющийся  префекту.

Контроль за законностью правовых актов и действий местных органов является постоянным. Копии всех принятых представительными и исполнительными органами нормативных актов должны быть переданы в префектуру в 4-дневный срок. Если префект считает какие-либо решения незаконными, он их не визирует (т.е. не ставит подпись согласия на таких актах) и обращается с протестом в административный суд региона (департамента). Если префект считает, что решение затрагивает индивидуальные или коллективные права и свободы, его протест должен быть рассмотрен председателем суда в течение 48 часов. Если же акт органа местного самоуправления имеет, с точки зрения префекта, явно незаконный характер, комиссар может не обращаться в суд, а указывает на незаконность акта органу местного самоуправления, который сам изменяет этот акт¹.

Префект осуществляет особый контроль за бюджетными нормативными актами местных органов. Так, если органы местного управления не приняли в установленные законом сроки бюджет местного сообщества на текущий год, он  вправе самостоятельно сформировать бюджет, который обязан утвердить местный представительный орган. Кроме того, префект осуществляет контроль за включениями в бюджет обязательных статей расходов, и, если какая-либо статья упущена, он сам вносит ее в бюджет.

Кроме того во Франции действуют  органы специальной компетенции, которые  находятся в двойном подчинении: территориальном – у префекта, отраслевом – у своего министра².

Органы специальной компетенции  в рамках своей отрасли осуществляют управление на подотчетной им территории. Если формально деятельность этих служб  связана с деятельностью органов  местного  самоуправления лишь требованием  сотрудничества при решении общих  задач, то на практике службы выполняют роль экспертов принятии решений органами местного самоуправления, требующих специальной технической компетенции.

Формы контроля за деятельностью местных органов довольно разнообразны. Исторически сложившаяся – административная опека, предполагающая, что решения местных органов не могут вступить в силу, пока  не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху. В одобрении может быть отказано не только по мотивам незаконности, но и с точки зрения возможностей и целесообразности. Вместе с тем, в настоящее время институт административной опеки встречается довольно редко и сегодня он заменен на институт административного контроля (надзора), который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается  небольшой срок, по истечению которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том,  что администратор может оспорить решение только в судебном порядке, а местные органы, в свою очередь, вправе в судебном порядке защитить  свою автономию¹.

Огромную роль во взаимоотношениях между центральными и местными органами играет финансовый контроль. Финансовая основа местных органов обычно складывается из собственных доходов и поступлений  из государственного бюджета. Такой  характер отражает, с одной стороны, некоторые элементы самоуправления в деятельности местных органов  и их  определенное обособление  в рамках государственного механизма, а с другой – включенность местных  органов в процесс государственного управления, в решение задач, имеющих  общенациональное значение. Как правило, доходы местных органов являются недостаточными.

Четкую грань между  прямым государственным управлением  на местах и органами местного самоуправления, которые достаточно часто выполняют  различные государственные функции, провести довольно сложно. Для континентальной  модели характера высокая степень  централизации, жесткий контроль со стороны государства за местными органами. Однако все это не мешает достаточно успешно функционировать местным органам власти, а наоборот, способствует усилению государственного начала в местном управлении, направляет деятельность местных органов на решение не только  локальных, но и общегосударственных задач, что в свою очередь, способствует  большей координации местного управления с другими элементами государственного механизма, повышает эффективность исполнительной власти.