Система местного самоуправления в зарубежных странах

Компетенции, не входящие в число  обязательных, считаются факультативными, т.е. могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. Только в этой сфере принцип  общей компетенции применяется  полностью, – с учетом сделанных  выше оговорок и при условии, что  в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Таким образом, в каждой стране, наряду с формальным принципом общей компетенции (напомним, что англосаксонская традиция придерживается очень сдержанной его трактовки  или не признает совсем), существует сфера фактически выполняемых компетенций. Ее содержание может существенно  варьироваться не только вследствие разграничения компетенций между  разными уровнями власти, но и между  сообществами одного уровня вследствие разницы их возможностей, финансовых и организационных¹.

Ни в одной из развитых стран  разграничение сфер компетенций  не является результатом заранее  продуманной, логически стройной единой системы. Сферы компетенций создавались  исторически на протяжении веков, корректировались законодательством в связи с  политической конъюнктурой и т.д. Фактической  основой действующих законов  в области распределения компетенций  является система прецедентов и, в целом, решений третьей власти либо правовая традиция. Создаваемые  законы лишь закрепляют и слегка модифицируют сложившееся таким образом равновесие.

Исключением из представленной ситуации является Франция, где в 80-х гг. была предпринята реформа, в рамках которой, одновременно с децентрализацией, проводилось комплексное распределение компетенций между органами самоуправления и государством. В основе реформы лежало стремление создать единую систему, которая была бы логичной, реалистичной и однозначной¹.

В других странах попытки создания такой системы не увенчались успехом. В последние десятилетия органы власти Европейского союза настойчиво пропагандируют принцип субсидиарности, в соответствии с которым любая общественно важная функция должна осуществляться на самом низком уровне территориальной организации, где это возможно. Классическая схема переворачивается: не государство должно наделять местные органы полномочиями, а они должны передавать государству то, с чем не могут справиться самостоятельно, а все остальные вопросы решать на своем уровне. Однако, на сегодняшний день этот принцип является скорее теоретическим, чем реально действующим. Тем не менее, можно выделить три основных группы компетенций местных властей, существующих повсеместно. Прежде всего, это компетенции, традиционно существующие на муниципальном уровне: коммунальные услуги, дорожное строительство местного значения, строительство и содержание социокультурных объектов, поддержка артистической деятельности, регулирование застройки. Различия между отдельными странами здесь минимальны. В большинстве случаев, самоуправляющиеся сообщества других уровней не имеют подобных, освященных вековой традицией, сфер деятельности. В последние десятилетия, однако, органы самоуправления испытывают все большее давление со стороны частного предпринимательства в этих областях. Либеральные политики достаточно часто предпринимают реформы, направленные на приватизацию этих полномочий².

Следующая группа – компетенции  в социальной сфере, в области  охраны здоровья и образования, занятости, связанные с принципом социального государства. Здесь различия могут быть весьма существенны. Так, в Скандинавских странах и в Дании медицинским обслуживанием и охраной здоровья занимаются только органы самоуправления, государство не вмешивается в эти вопросы, хоть и обеспечивает путем дотаций большую часть средств. Во Франции и в Италии, напротив, органы самоуправления в этой области занимаются лишь второстепенными вопросами: некоторые службы, связанные с визитом медсестер на дом, с информированием населения и т.д. Точно также, в Великобритании начальное и среднее образование полностью входит в компетенцию местных органов самоуправления, тогда как во Франции местные власти обеспечивают лишь материально-техническую базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. Тем не менее, в каждой стране эта сфера компетенций присутствует в списке полномочий органов самоуправления.

Наконец, третья группа компетенций  появляется в середине XX в. и является результатом не столько традиции, сколько возросшей потребности  в привлечении местной власти к проблемам, решаемым государством. Речь идет о полномочиях в области  охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия  в экономическом развитии. В конце ХХ вв. некоторых странах местные органами наделяются полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества¹.

К трем основным группам необходимо добавить компетенции, делегированные органам самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной власти в лице ее главы, хотя встречаются и исключения. Объектом делегирования могут являться такие  полномочия как сбор налогов (Скандинавские  страны), ведение статистики, некоторые  функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и в обязательном порядке предусматривает 1) передачу финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий и 2) усиленный контроль со стороны государства, в том числе контроль политического характера: местные органы должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства¹.

Что касается способов реализации компетенций, то они также разнообразны. Фактически, это разнообразие может быть сведено  к нескольким основным вариантам, –  каждый из которых включает большое  количество подвариантов и юридических формул, меняющихся не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране.

1. Местная администрация непосредственно занимается реализацией компетенции. Деятельность осуществляется силами административных служб в рамках соответствующих статей бюджета данного сообщества. Эта традиционная формула имеет достоинство простоты, но не всегда позволяет достаточно гибкое и профессиональное управление.

2. Деятельность осуществляется специально созданным учреждением (организацией) подотчетной органу самоуправления, например муниципальным предприятием. Местный орган власти осуществляет контроль и участвует в управлении, назначает должностных лиц и т.д. Но учреждение имеет самостоятельный бюджет (в основном за счет средств органа самоуправления) и достаточную самостоятельность в принятии решений и внутреннем управлении. Классическим примером являются учебные заведения, но во многих странах (Франция, Италия и др.) таким же образом функционируют службы строительства жилья и некоторые социальные службы, создаваемые органами самоуправления в рамках их компетенций.

3. Для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия (учреждения) со смешанной формой собственности. Бюджет предприятия при этом формируется за счет частных и общественных инвестиций, но органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный пакет акций.

4. Выполнение ряда полномочий может производиться путем передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях. Органы самоуправления в этом случае лишь осуществляют контроль и обеспечивают некоторые льготы (в том числе монополию на данный вид деятельности). В ряде случаев возможны и прямые финансовые влияния. Формы деятельности, связанные с привлечением частного предпринимательства, используются в основном в сферах, способных приносить доход: транспортные и коммунальные услуги и т.д. Кроме того, органы самоуправления неизбежно прибегают к заказам на те или иные работы, экспертизу и т.д. В этом случае в роли подрядчика могут выступать как частные, так и государственные предприятия.

5. Наконец, некоторые традиционно выполняемые местными органами функции могут быть полностью переданы частным организациям в результате приватизации муниципальных служб (например, городских транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.). В этом случае местные власти могут осуществлять лишь общее нормативное регулирование, но часто сохраняют за собой право оперативного вмешательства в критических ситуациях. Это вмешательство, однако, не затрагивает приватизированное предприятие, а связано с выполнением необходимых функций, если предприятие не справляется с ними.

Выбор той или иной формулы для  выполнения каждой группы компетенций  определяется самостоятельно органами самоуправления, несмотря на то, что  государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует  специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, тем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными службами¹.

2. Основные модели организации публичной власти на местах в зарубежных странах

§1 Англосаксонская модель местного самоуправления

Англосаксонская модель местного управления сложилась в Великобритании – родине классических муниципальных  форм. Распространение этой модели связано с существованием британской колониальной империей и территориально совпадает с границей этой империи  во время своего расцвета. В настоящее  время эта модель характерна для  стран с системой общего права (Великобритания, Северная Америка, Канада, Австралия, Новая  Зеландия и др.). В рамках этой модели местные представительные органы «формально выступают как действующие автономно  в пределах представленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих  органов вышестоящим отсутствует». Особенностями данной модели  являются отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной  власти, опекающих  местные представительные органы; выборность ряда должностных лиц органов  местного управления; осуществление  контроля за деятельностью местных властей с использованием методов, чаще всего через центральные министерства или через суд¹. 

Англосаксонская модель вырастила  из общин и приходов, управление которыми постепенно «встраивалась  в государственную вертикал управления страной». Термин «самоуправления появился в Англии в конце XVII в. после Английской революции и означал, прежде всего, состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов. Эволюция осуществления власти на местах предопределила необходимость отделения управленческих функций от правоохранительной и правоприменительной деятельности, но государственно-правовая природа муниципального управления не менялась. И если верховная власть всегда была властью законодательной, то местная территориальная  власть была и есть властью исполнительной (поэтому положение  муниципалитетов определяется не конституционным, а административным правом). Именно по этой причине в Великобритании не применяется термин  «самоуправления» для муниципалитетов. А  понятие «местное управление» и «местное самоуправление» в странах англосаксонского права совпадают¹.

Американская правовая доктрина  определяет статус муниципального управления формулой «муниципалитеты-креатуры штатов». Местное управление не упоминается  в Конституции США.  Общины не имеют конституционного права  на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата. Органы местного управления – креатуры штатов, которые подвластны их решениям, устанавливающим  обязательства, привилегии, полномочия, ограничения для местных единиц. В той мере, в какой органы местного управления собирают налоги, регулируют жизнь населения, обеспечивают осуществление  служб, они, в сущности, выполняют  функции штата, которые последний  делегировал им в  конституции  или законе.

Каждый штат самостоятельно регулирует порядок формирования, структуру  и полномочия местных органов, что  приводит к разнообразию их правового  статуса.

Конституции всех штатов содержат положения, касающиеся регулирования  организации и деятельности местных  органов. Однако степень регламентации  вопросов муниципального управления в  штатах неодинакова. В зависимости  от разработанности различных аспектов деятельности муниципальных органов  Т.К. Ш улус условно разделяет конституции всех штатов на две группы.

Первую группу составляют конституции, содержащие чрезвычайно  малое количество норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти  нормы связаны, как правило, с  установлением каких-либо ограничений  деятельности местных органов управления. Эту группу составляют конституции  штатов  Алабама, Делавер, Индиана, Вермонт, Вирджиния, Кентукки, Миссисипи, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Северная Каролина.

Конституции других штатов отличаются большей степенью разработанности  и более широким спектром полномочий, представляемых муниципалитетам. Конституционное  регулирование положения органов  муниципального управления здесь более системно и касается, так или иначе, всех элементов правового статуса местных единиц. В первую очередь эти конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, т.е. фиксируется, что представляет собой орган муниципального управления, устанавливается назначение всей системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их взаимоотношение с вышестоящими органами¹.

Федеральная Конституция  Австралии, так же как и Конституция  США, не упоминает о местном управлении, поэтому правовой статус местных  органов регулируется исключительно  конституциями и законодательством  штатов. Конституции штатов в этом отношении, как правило, немногословны  и закрепляют лишь общие положения. Необходимо отметить, что в последние  года австралийские штаты идут по пути унификации законодательства о  местном управлении, хотя до сих  пор немаловажную роль играет и частное  законодательство.

Современное местное управление в Ирландии сформировалось под  действием  английской оккупации. Все местные  органы возникали и прекращали свое существование в результате законов, принятых британским парламентом. Поэтому, даже после получения независимости, Конституция Ирландии вплоть до 1999 г. не содержала норм о местном управлении. В связи с подписанием Европейской Хартии о местном самоуправлении Конституция Ирландии была дополнена ст. 20А, посвященная местному управлению.