Система местного самоуправления в зарубежных странах

 Форма «совет-менеджер»  (или «городской управляющий») преобладает  на Западе и некоторых южных  странах. Городской управляющий  является главой исполнительной  власти в городе, он подотчетен  горсовет за управлением всеми  городскими делами, вверенными ему  уставом. Его полномочия сводятся  к следующим: он непосредственно направляет  и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата; докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения; подготавливает    проект городского бюджета; участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.  С согласия совета управляющий может быть главой одного или нескольких департаментов управления или агентств. Он должен воздерживаться от участия  в политической деятельности, которая может нанести урон выполнению его обязанностей как профессионального администратора.

«Комиссионная» или «коллегиальная»  форма городского управления встречается достаточно редко. При данной форме городского управления нет разделений властей, а избирается только муниципальная комиссия (комитет), состоящая из 3-5  человек, один из которых выполняет функции председателя и может назначаться мэром.  Члены комиссии выполняют не только функции, присущие муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый член комиссии является одновременно руководителем одного или нескольких департаментов или служб муниципалитета. Наиболее важные решения и основные назначения производятся комиссией на коллегиальной основе, ее члены несут коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета.

Формы и методы контроля за местной властью зависят от предмета проверки, характера проверяемой деятельности, объема прав проверяющего органа и его вида. Наиболее распространено деление контроля на административный, финансовый и судебный.

Под административным контролем  понимается контроль, который осуществляется правительством в целом или отдельными правительственными учреждениями в  ходе их административной деятельности. Так, например, В.В. Маклаков выделяет следующие формы: регулирование, утверждение, инспектирование¹. И.В. Миникес считает целесообразным выделить следующие методы: 1) общее наблюдение и непосредственно связанная с ним нормативная деятельность; 2) утверждение и одобрение актов и действий местных властей; 3) квазисудебная деятельность министров; 4) инспекции и местные расследования; 5) деятельность департаментов в случае неисполнения местными властями своих обязанностей¹.

Финансовый контроль осуществляется аудиторами и финансовыми отделами, формируемыми советом и аудиторской  комиссией, назначаемой центральным  правительством или правительством штата. Они обязаны контролировать законность расходования денежных средств. Такой контроль осуществляется в  двух формах: аудиторами и финансовыми  отделами. Ежегодно аудиторы составляют соответствующие заключения и направляют их муниципалитетам и контролирующему  органу. В Великобритании, в случае выявления нарушений, аудитор направляет заключение в суд и может  поставить  вопрос перед министерством охраны окружающей среды об ответственности  должностных лиц муниципалитетов  за неправильное  осуществление  финансово-бюджетных полномочий. За ненадлежащее исполнение своих обязанностей местные органы несут ответственность  вплоть до отстранения от должности  глав местной администрации и  отдельных муниципальных служащих.

Особое место в странах  с англосаксонской моделью управления занимает судебный контроль за законностью актов муниципальных органов. Судебный контроль применяется в отношении незаконных по содержанию или по форме решений местных органов. Как уже было отмечено, в США и Великобритании действует принцип «позитивного регулирования». Поэтому, если правительство считает, что местный орган превысил свои полномочия, оно обращается в суд. Основанием для признания решения незаконным считается «превышение полномочий».

В настоящее время во многих странах англосаксонского права  происходит реформирование системы  местного самоуправления. Это связано  с неэффективностью деятельности местных  органов, и в некторых случаях, чрезмерной централизацией.

Однако сама по себе децентрализация  власти еще не панацея от всех бед  и ее не следует абсолютизировать в качестве средства решения проблем, связанных с местным управлением. Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления отнюдь не является благом. «Полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для  всякого рода злоупотреблений, ведет  к дроблению администрации, что  отрицательно сказывается на ее эффективности»¹.

Несмотря на то, что в  странах с англосаксонской моделью  местного управления автономно, английские и американские ученые рассматривают  его как составную часть государственного механизма, а в законодательстве большинства указанных стран  для организации и деятельности местных органов применяется  термин «местное управление». Эта модель позволяет местному населению и  его представительным органам осуществлять контроль за деятельностью должностных лиц во всех вопросах местной жизни, особенно финансах.

Будучи относительно самостоятельными от центральной власти, местные органы находятся  под жестким контролем, формы которого весьма разнообразны. В некоторых случаях речь может  идти об аресте муниципальных советников или чиновников, или об их тюремном заключении, или даже об отстранении  муниципального совета от власти².

Кроме того, центральные  органы власти оказывают определенное воздействие на местное самоуправление с помощью разнообразных федеральных  программ, которые предусматривают  предоставление материальных средств для проведения государственных мероприятия и принятия установленных центральной властью управленческих стандартов.

Таким образом, опыт местного управления показывает, что центральное  и местное правительство направлены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества¹. Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается в англосаксонских странах. Государственная природа муниципалитетов никогда не оспаривалась: современная практика взаимоотношений между центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального правительства².

§2 Континентальная (французская) модель местного самоуправления

В большинстве стран мира (континентальная Европа- Франция, Бельгия, Голландия, Италия, Испания, Португалия, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель местного управления. Данная модель сформировалась в тех государствах, где традиционно сохранялись значительные рычаги государственного влияния на организацию и деятельность местного управления, включая административную опеку³.

Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Как пишет В.В. Маклаков «французское местное управление, положившее начало целой системе управления в западноевропейских странах, всегда характеризовалась жестокой иерархией и подчиненностью центральной власти»⁴.

Континентальная модель строится на условиях сочетания выборности и  назначаемости. Основанием для использования  этих методов служит названное различие общего управления (самоуправления) и  управления в других  административно-территориальных единицах. От англосаксонской модели отличается, прежде всего, обширной системой административного контроля центральной власти над местными органами. Агенты государственной  администрации осуществляют в отдельных административно-территориальных единицах надзор за деятельностью представительных органов. В распоряжении опекающей центральной части находится множество средств (аннулирование, отставка, роспуск, замещение и др.), имеющие единственную цель – подчинение себе деятельности местных органов.

Объем конституционного регулирования  местного управления в государствах с данной моделью также неодинаков. Так, в Конституции Франции говорится  лишь о том, что «Территориальными  коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы  свободно управляются выборными  органами при соблюдении условий, предусмотренных  законом» (ст. 73). Столь краткая формулировка дает  основание некоторым ученым  прийти к выводу, что «с конституционной  точки зрения система местного управления во Франции вообще не существует».

Во Франции законом  от 21 января 1996 г. была утверждена  законодательная  часть Кодекса территориальных  сообществ, а реглментарная часть  Кодекса, состоящая из актов правительства, была утверждена декретом  от 7 апреля 2000 г. В Кодексе систематизированы  все положения ранее принятых правовых актов, относящихся к местному управлению¹.

Примечателен тот факт, что в отличие от США и Великобритании в основе правового регулирования  Франции лежит принцип: муниципальным  органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся  к компетенции других органов¹.

Ко второй группе можно  отнести законы, регулирующие деятельность местных органов либо по отдельным  направлениям, либо в отдельных звеньях  административно-территориального деления.

Система местных органов  строится в соответствии с административно-территориальным  делением, которое служит пространственным пределом местных властей.

Так, территориально Испания  разделена на муниципалитеты, провинции  и автономные сообщества. Все они  обладают самостоятельными правами  при осуществлении своих задач. Территория Италии делится на области (хотя они и не могут быть отнесены к местным территориальным сообществам, но их создание повлияло на структуру  местного управления), провинции и  коммуны.

Территория Франции разделена  на 96 департаментов, которые в свою очередь разделены на 325 округов  и 4016 кантонов. Кроме того, существует еще 5 заморских департаментов, а  также 22 региона в  метрополии и 4 заморских. Основой же управления во Франции являются коммуны.

Самыми крупными административно-территориальными образованиями  во Франции являются регионы, которые представляют собой  объединения нескольких департаментов, хотя в Конституции они и не значатся. Это объясняется тем, что  с 1995 года регионы являлись подразделениями  центральной администрации и  только законом от 2 марта 1982 года они  приобрели статус местного коллектива  с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями. Французские исследователи  под регионализмом понимают  систему  политической и административной децентрализации, представляющей отдельным частям государства  более или менее значительную независимость в отношении к  центральной власти. Сейчас регионы  «выполняют определенные функции центральных  органов власти и содействуют координации деятельности центральных и местных органов власти по реализации совместной политики развития подконтрольной территории»¹.

Органами управления региона  во Франции являются региональный совет, председатель совета, социально-экономический  комитет, региональный комитет по займам, а также действует своя счетная  палата.

 Региональный совет  избираются сроком на 6 лет. Состав  региональных советов определяется  численностью населения: от41 члена  до 197. Совет принимает решения  по всем вопросам, входящим в  компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики. Все решения совета в 15-дневный срок передаются представителю государства, который может передать их по мотивам незаконности в административный суд для аннулирования. Региональный совет из числе своих членов избирает председателя (президента), который является главой исполнительной власти  регионе. Председатель подготавливает и исполняет решения совета, созывает совет и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью региональной администрации, является распорядителем кредитов, управляет имуществом региона, занимается кадровой работой, представляет регион в суде.  Ему непосредственно подчиняется генеральный директор  региональных служб, являющийся высшим должностным лицом администрации.

Социально-экономический  комитет является своеобразной консультативной  ассамблеей региона. В состав комитета входят четыре  категории членов: представители предприятий  и  профессиональной деятельности; представители  профсоюзов; представители «коллективной  жизни» в регионе (различные социальные организации защиты прав и потребителей и т.д.); лица, назначаемые пресс-министром. Комитет не обладает полномочиями по принятию решений, он выполняет консультативную роль – дает заключения администрации региона по множеству вопросов, входящим в компетенцию региона. Например, разработка региональных планов, тесно связанных с национальным планом, а также поиск путей и методов их реализации; создание и осуществление региональных программ среднего специального образования и непрерывной профессиональной  подготовки. Кроме того, региону представлена компетенция в создании и эксплуатации каналов и речных портов, строительстве и обслуживании лицеев, а также в культурной области. Для принятия региональным советам решения по данным вопросам он обязан запрашивать мнение социально-экономического совета. Свои заключения комитет может давать как по собственной инициативе, так и в силу закона или по обращению совета.

Региональная счетная  палата формируется правительством и подотчетна национальной Счетной  палате. Она осуществляет финансовый контроль, проверяя счета местных  коллективов, законность и надлежащее использование материальных средств.

Счетная палата самостоятельно не правомочна применять санкции  по результатам проверки, однако может  передавать соответствующие документы  и свои выводы в административный либо уголовный суд.

В каждой провинции Бельгии  избирается совет сроком на 4 года. Из своих  членов провинциальный совет избирает постоянную депутацию (комиссию), ответственную за управление определенными сферами. Эту комиссию возглавляет губернатор, назначаемый Комиссией по собственному усмотрению. Губернатор вправе учувствовать в заседаниях совета, осуществляет руководство отраслевыми органами прямого государственного управления, находящимися на территории провинции. В отличие от французского префекта, представляющего интересы единого государства, бельгийский губернатор является главой исполнительной власти провинции, председателем правительства региона, представителем Короны и федеральной власти¹.

Основной единицей административно-территориального деления во Франции является департамент.  В компетенцию департамента входит  любой вопрос, затрагивающий интересы его жителей и не переданный в  ведение другого территориального коллектива. В частности, это социальные вопросы, здравоохранения, благоустройства, организация общественного транспорта, охрана окружающей среды.