Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

1) создание участнику  торгов или нескольким участникам  торгов преимущественных условий  участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

2) координация  организаторами торгов или заказчиками  деятельности его участников;

3) нарушение порядка  определения победителя или победителей  торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Специальные правила применительно к размещению заказов для государственных или муниципальных нужд установлены в ч. 2 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О защите конкуренции". В ч. 2 предусмотрено, что наряду с установленными ч. 1 ст. 17 запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Кроме того, в ч. 3 ст. 17 данного закона содержится запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Нарушение установленных правил является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Одним из важнейших принципов регулирования отношений при размещении заказов государства является принцип публичности.

Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией определены официальные печатные издания для опубликования информации о размещении заказов, а также официальные сайты для размещения такой информации (ст. 16 Закона о размещении заказов). В соответствии с требованием закона создается единый сайт для размещения информации о размещении заказов для федеральных, региональных и муниципальных нужд (ст. 16).

Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 229-р*(182) установлен адрес официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов для федеральных государственных нужд и указано Минэкономразвития России в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти по ведению указанного официального сайта.

Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2007 г. N 147 утверждено Положение о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами*(183), в котором содержится требование об обязательном размещении информации на официальных сайтах, а также требования к формам представления и размещения информации и к протоколам обмена электронными сообщениями для представления информации с целью ее размещения на официальном сайте. Размещаемая на официальных сайтах информация должна быть круглосуточно доступна пользователям официальных сайтов без взимания платы и иных ограничений.

На официальных сайтах размещаются также сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, а также сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных поставщиков.

Гласность и прозрачность размещения заказов обеспечивается и тем, что торги проводятся публично (ст. 26, 37). При проведении аукциона заказчик, уполномоченный орган в обязательном порядке осуществляет аудиозапись аукциона и ведет протокол, а любой участник аукциона вправе осуществлять аудио- и видеозапись аукциона (ст. 37).

Данные положения соответствуют принимаемым государством мерам по обеспечению открытости и гласности деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Принцип транспарентности лежит в основе осуществления правительственных закупок стран, входящих в ВТО.

При проведении государственных закупок необходимо исходить из эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств закреплен в ст. 34 БК РФ. Он означает, что участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим показателям закупаемым товарам, и прежде всего цене.

Поскольку основным источником финансирования государственных закупок являются средства бюджетов, при регулировании размещения заказов Закон о размещении заказов исходит из данного принципа. Так, одним из основных способов размещения заказов становится аукцион, единственным критерием выбора победителя которого является лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 32). По сравнению с ранее действовавшим законодательством процесс размещения заказов значительно усовершенствован. В целях экономии бюджетных средств и избежания процедуры повторных торгов, если конкурс или аукцион признаны несостоявшимися, в Законе о размещении заказов предусмотрено применение дополнительных, менее трудоемких способов размещения заказов (ст. 31, 40).

Одной из важных гарантий прозрачности выполняемых действий по размещению заказов является установление запрета на проведение заочных заседаний любых комиссий по размещению заказов, а также запрет на делегирование полномочий иным лицам (ч. 10 ст. 7).

4.2. Субъекты, осуществляющие размещение заказов, и участники размещения заказов

Круг субъектов, осуществляющих функции по размещению заказов, по сравнению с субъектами, занимавшимися аналогичной деятельностью путем проведения конкурсов по ранее действовавшему Закону о конкурсах, несколько расширен. Помимо государственных заказчиков данную деятельность вправе осуществлять уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Ряд функций по размещению заказов вправе осуществлять специализированные организации.

Наибольшие права при осуществлении деятельности по размещению заказов имеют государственные заказчики. Только государственные заказчики имеют исключительное право подписывать государственные контракты (ч. 2 ст. 4 Закона о размещении заказов).

Закон о размещении заказов предусматривает возможность создания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для федеральных государственных нужд. Так, например, в Положении о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444, предусмотрено, что Агентство размещает заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в установленной сфере деятельности. Функции уполномоченного органа по размещению заказов в установленной сфере деятельности выполняет Министерство сельского хозяйства РФ и другие федеральные органы исполнительной власти. Вместе с тем формулировка закона о том, что функции по размещению заказов должны быть возложены на федеральный орган исполнительной власти при его создании, препятствует возможности внесения изменений об осуществлении им функций уполномоченного органа в положение о соответствующем федеральном органе исполнительной власти, если при создании данного государственного органа эти функции на него не были возложены.

Уполномоченные органы вправе осуществлять функции по размещению заказов, определенные решением о создании уполномоченного органа, за исключением подписания государственных контрактов.

Анализ норм Закона о размещении заказов показал, что уполномоченному органу могут быть предоставлены, по существу, все права государственного заказчика, за исключением права подписания государственного контракта. Однако в решении о создании уполномоченного органа ему может быть предоставлена только часть функций по размещению заказов, определенных Законом о размещении заказов.

Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа (ч. 2 ст. 4).

Законом о конкурсах было предусмотрено, что функции по размещению заказов путем проведения конкурса осуществляет организатор конкурса, в качестве которого выступает государственный заказчик либо юридическое лицо, которому государственный заказчик на договорной основе передал часть функций по проведению конкурса.

Общее правило по привлечению специализированной организации в качестве организатора торгов предусмотрено п. 2 ст. 447 ГК РФ, в соответствии с которой специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.

По ранее действовавшему законодательству при передаче функций по организации и проведению конкурса юридическому лицу последнее получало почти не ограниченные законом права, вплоть до подписания государственных контрактов.

Закон о размещении заказов ограничил права привлеченных лиц, которые помимо заказчиков и уполномоченных органов вправе осуществлять деятельность по подготовке и проведению торгов.

Субъектом, имеющим право осуществлять действия по подготовке торгов, которого заказчик, уполномоченный орган вправе привлечь к осуществлению такой деятельности путем проведения торгов на основе договора, является юридическое лицо - специализированная организация (ст. 6 Закона о размещении заказов).

Закон именует данную организацию в качестве специализированной организации, однако специальных требований к таким организациям не установлено. По существу, любое юридическое лицо может быть привлечено к деятельности по размещению заказов, однако привлечение юридического лица в качестве специализированной организации осуществляется на конкурентной основе.

Специализированная организация может быть привлечена к деятельности по размещению заказов путем проведения торгов (т.е. конкурса или аукциона).

Функции специализированной организации по сравнению с функциями организатора торгов, предусмотренными ранее Законом о конкурсах, значительно сокращены. Специализированная организация вправе осуществлять разработку конкурсной документации и документации об аукционе, опубликовывать и размещать извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направлять приглашения принять участие в закрытом конкурсе и закрытом аукционе и иные связанные с обеспечением проведения торгов функции. При этом такие важные вопросы, как создание комиссии по размещению заказа, определение начальной (максимальной) цены государственного контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, документации об аукционе и конкурсе, определение условий торгов и их изменение решаются заказчиком, уполномоченным органом.

Вопрос о виде договора, заключаемого заказчиком или уполномоченным органом со специализированной организацией, закон не решает. При определении правовой природы договора необходимо руководствоваться правилами, установленными ст. 6 Закона о размещении заказов.

Так, в ч. 3 ст. 6 предусмотрено, что специализированная организация осуществляет функции от имени заказчика или уполномоченного органа, при этом права и обязанности возникают соответственно у заказчика или уполномоченного органа. Указанные положения дают некоторые основания считать, что заключаемый договор со специализированной организацией может быть договором поручения. Однако согласно правилам о договоре поручения поверенный совершает только юридические действия (п. 1 ст. 971 ГК РФ). Вместе с тем согласно Закону о размещении заказов специализированная организация совершает и фактические действия, связанные с подготовкой документации и проведением торгов.

В литературе справедливо отмечается, что "оптимальным способом оформления отношений заказчика и специализированной организации при проведении торгов является агентский договор"*(184). В отличие от правил ГК РФ, который ответственность за нарушения, допущенные при проведении торгов, возлагает на организатора торгов - специализированную организацию, Закон о размещении заказов предусматривает солидарную ответственность заказчиков и специализированных организаций.

Деятельность по непосредственному проведению конкурса, аукциона, а также запрос котировок цен на товары, работы, услуги осуществляют соответственно конкурсная, аукционная или котировочная комиссии. Заказчик, уполномоченный орган вправе создать единую комиссию.

Решение о создании комиссии, определение ее состава и порядка работы, назначение председателя осуществляет заказчик, уполномоченный орган. Они вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд.

Функции комиссий достаточно четко определены в Законе о размещении заказов и имеют исчерпывающий характер (ст. 7).

Конкурсная комиссия осуществляет:

- вскрытие конвертов  с заявками на участие в  конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе;

- отбор участников  конкурса;

- рассмотрение, оценку и сопоставление заявок  на участие в конкурсе;

- определение  победителя конкурса;

- ведение соответствующих  протоколов (вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, рассмотрения заявок, оценки и сопоставления заявок, об отказе от заключения контракта).