Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

В качестве нормативной правовой основы национальных проектов следует назвать также распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р*(121), которым утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), и план действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства РФ на этот период, обеспечивающие достижение таких стратегических целей развития страны, как повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны. В Программе предусмотрены меры по реализации приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения и развития агропромышленного комплекса. Тем самым национальные проекты включены в систему среднесрочного планирования.

Специальный нормативный правовой акт, содержащий понятие национального проекта, требования к его разработке, утверждению и содержанию, контролю за его реализацией, не принят. Конечные сроки реализации национальных проектов в нормативном порядке также не определены.

Соответствующий план подготовки актов по реализации национальных проектов в 2007 г. был утвержден распоряжением Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. N 1688-р*(122). В плане предусмотрено принятие 17 постановлений Правительства РФ для реализации национального проекта "Здоровье", 5 постановлений Правительства РФ - национального проекта "Образование", 5 постановлений Правительства РФ - национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам", 11 постановлений Правительства РФ и внесение изменений в два федеральных закона - национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса".

В Плане действий Правительства РФ по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) в качестве мер по реализации приоритетных национальных проектов также предусмотрено принятие соответствующих постановлений Правительства РФ.

Анализируя принятые документы по национальным проектам, следует обратить внимание на то, что национальные проекты предусматривают широкомасштабные мероприятия по их реализации. Национальные проекты не являются плановыми актами прямого действия. Для их реализации принимаются нормативные правовые акты разного уровня и различной отраслевой принадлежности, а также разрабатываются комплексы мероприятий различного характера.

Принятие национальных проектов позволяет сконцентрировать значительные денежные ресурсы на решении важнейших задач в социальной сфере - здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., "начавшаяся реформа национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволила значительно модернизировать эти сферы, устранить или смягчить часть имеющихся диспропорций"*(123).

Рассматривая национальные проекты в соотношении с федеральными целевыми программами, следует отметить в качестве разграничительных признаков прежде всего масштабность поставленных задач в рамках национального проекта, зачастую сопровождаемых структурными преобразованиями соответствующей отрасли.

Как и федеральные целевые программы, национальные проекты носят долгосрочный характер, но статус национального проекта предполагает участие в его реализации различных субъектов - не только соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций, но и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. "Приоритетность" национальных проектов предполагает первоочередную финансовую обеспеченность проектов. Вместе с тем для реализации национальных проектов принимаются соответствующие федеральные целевые программы.

В качестве проблем, возникающих при их реализации, в литературе отмечается отсутствие контроля и распределения полномочий по осуществлению национальных проектов между органами государственной власти различных уровней - федеральным и субъектов РФ, а также муниципальным*(124). Это подтверждает мнение о необходимости определения правового статуса национальных проектов и правил по их разработке, утверждению и содержанию.

Учитывая приоритетность и масштабность задач, решаемых национальными проектами, целесообразно принимать их в форме федеральных законов, которые в качестве правовых оснований в соответствии с Бюджетным кодексом РФ будут устанавливать соответствующие расходные обязательства.

Реализация отдельных направлений национальных проектов путем утверждения федеральных целевых программ обеспечит необходимую нормативную правовую базу решения поставленных первоочередных задач в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Глава 3. Субъекты рынка государственных закупок

3.1. Правосубъектность государства

Правоотношения по государственным закупкам имеют ряд особенностей, связанных прежде всего с участием в них государства. Государство во всех странах является крупнейшим заказчиком продукции. К примеру, в США федеральная контрактная система существует более 100 лет и через закупки за счет государственного бюджета реализуется до 1/5 валового национального продукта*(125).

Двойственность природы государства проявляется в том, что, с одной стороны, государство является политической организацией, осуществляющей властные функции, с другой стороны, в имущественном обороте государство, как предусмотрено в п. 1 ст. 124 ГК РФ, действует на равных началах с иными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. Как следует из положений гл. 5 ГК РФ, государство не имеет иммунитета во внутреннем имущественном обороте.

Неоднозначность природы государства вызывает сложности с решением таких вопросов, как характер взаимоотношений государства и предпринимателей при осуществлении государственных закупок, ответственность государства по обязательствам, связанным с закупкой товаров. Эти и другие проблемы выливаются в общую проблему определения правосубъектности государства в имущественных отношениях.

Проблема эта не является новой. Исследованию участия государства в гражданских правоотношениях посвятили свои работы известные ученые*(126).

Многие разработанные в дореволюционный и советский периоды положения об участии государства в имущественном обороте не утратили своего значения и в настоящее время, в новых социально-экономических условиях перехода к рыночной экономике.

Основным моментом в исследовании вопросов участия государства в гражданских правоотношениях был вывод о том, что государство непосредственно принимает участие в различных сферах гражданских правоотношений, хотя и не все ученые придерживались такого мнения.

С.Н. Братусь отмечал, что государство, выполняя важную задачу организации хозяйства в масштабах всей страны, участвует в хозяйственных правоотношениях. Но неправильно именовать государство юридическим лицом*(127). Напротив, А.А. Пушкин являлся сторонником признания государства юридическим лицом*(128).

Еще в 80-х гг. XX в. М.И. Брагинский рассматривал государство как участника хозяйственной деятельности. В связи и по поводу осуществления такой деятельности государство, отмечал он, вступает в эквивалентно-возмездные, стоимостные отношения, которые, будучи урегулированы нормами гражданского права, приобретают форму гражданских правоотношений*(129).

Государство рассматривалось не как единый субъект, а в качестве отдельных суверенных государств (16 союзных республик) и иных государственных образований (автономных областей, автономных республик и др.)*(130). Однако существовала и иная точка зрения. Так, П.П. Виткявичюс полагал, что союзные республики не выступают обособленными субъектами права государственной социалистической собственности. Они в лице СССР составляют единое государство и вместе с тем единый субъект права государственной социалистической собственности*(131).

В настоящее время многоуровневая система государственной собственности, как известно, предусмотрена в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"*(132), которое действует до принятия соответствующего закона.

Государство не отождествлялось с государственными организациями. В качестве самостоятельных субъектов гражданского права рассматривались государственные организации - юридические лица и в предусмотренных законом случаях непосредственно государство. Отмечались присущие государственным образованиям и административно-территориальным единицам такие признаки правосубъектности, как организационное единство, обособленность имущества от имущества остальных субъектов гражданского права, самостоятельная имущественная ответственность*(133).

Законодательство советского периода регламентировало отдельные случаи участия государства в гражданских правоотношениях (участие в обороте имущества, принадлежащего государству на праве собственности, перехода в собственность бесхозяйного имущества, имущества, полученного по сделкам, признанным недействительными, и др.). Однако общие правила участия государства в имущественном обороте разработаны не были.

В действующем ГК РФ есть специальная гл. 5 "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством".

Во многом правила гл. 5 ГК РФ вобрали в себя соответствующие положения, разработанные учеными в советский период. Вместе с тем действующие правила отражают те коренные изменения в социально-экономической жизни общества, которые произошли в связи с переходом к многообразию форм собственности.

В гл. 5 ГК РФ закреплено участие государства в имущественном обороте в качестве самостоятельного субъекта наряду с гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Законодатель не случайно не говорит о равных правах и обязанностях публичных образований и других участников имущественного оборота, применяя в п. 1 ст. 124 ГК РФ фразу об участии публичных образований в имущественных отношениях "на равных началах" с юридическими лицами и гражданами. Это означает, что государство вступает в "горизонтальные" правоотношения с предпринимателями, что предполагает применение к ним частноправовых методов регулирования. Однако публичные образования не отождествляются с юридическими лицами. К ним применяются нормы, как указано в п. 2 ст. 124 ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Специальные правила содержатся в целом ряде законов. Кроме того, в Законе о размещении заказов прямо указано, что отношения по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируются в том числе Бюджетным кодексом РФ, т.е. публично-правовыми нормами. Из этого проистекает необходимость применения к государству и муниципальным образованиям специальных правил, касающихся прав и обязанностей, ответственности и др.

Термином "государство" обозначаются признаваемые самостоятельными субъектами Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. В имущественных правоотношениях участвуют и муниципальные образования (городские, сельские поселения и другие муниципальные образования), действующие на основе муниципальной собственности. Виды субъектов Российской Федерации перечисляются в п. 1 ст. 124 ГК РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Участвуя в имущественном обороте, Российская Федерация и ее субъекты остаются вместе с тем государственными образованиями, наделенными властными полномочиями.

По образному выражению М.И. Брагинского, государство оставляет свою властную компетенцию на пороге вступления в конкретные гражданские правоотношения*(134).

Участие в имущественных правоотношениях связано прежде всего с выполнением государством публичных функций.

Основной особенностью государства как субъекта имущественных правоотношений является сочетание публично-правовой и частноправовой составляющих, что не может не сказаться на правосубъектности.

Государство признается особым участником имущественных правоотношений. Это означает, что к нему нельзя применять категории общей и специальной правоспособности, характеризующие коммерческие и некоммерческие организации. Хотя фактическое равенство у государства отсутствует, принцип юридического равенства в имущественных обязательственных отношениях с участием государства должен быть соблюден. Гражданско-правовой принцип равноправия сторон учитывается арбитражными судами при рассмотрении возникающих споров, связанных с исполнением обязательств по поставке товаров для государственных нужд*(135).

В п. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрено, что к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Как отмечается в литературе, государство имеет некоторые признаки юридического лица, выступает как бы юридическим лицом*(136). Основываясь на данных положениях ГК РФ, Д.В. Пятков предлагает разграничивать властную деятельность государства и хозяйственную деятельность и полагает, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация, ее субъекты участвуют не в качестве государства, а как организации, не наделенные властными полномочиями, - хозяйственные публичные организации*(137). Однако и участвуя в имущественном обороте наряду с другими субъектами, государство не утрачивает политической, экономической и иной власти, но, как отмечается в литературе, соотношение отношений власти-подчинения в различных областях деятельности различается*(138).