Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

К документам долгосрочного планирования относятся и доктрины. Доктрины выражают официальный взгляд на цели, задачи и основные направления государственной политики в определенных областях. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120*(106), является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. В Военной доктрине, утвержденной Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146*(107), указано на необходимость совершенствования системы программно-целевого планирования предприятий оборонно-промышленного комплекса, а также механизма размещения заказов на поставки продукции, выполнение работ и оказание услуг для федеральных нужд.

 

2.2. Порядок разработки, утверждения, финансирования и управления реализацией федеральных целевых программ

 

В соответствии с п. "е" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральные программы в области государственного, экологического, социального, культурного, национального и экономического развития Российской Федерации.

Правовое регулирование процесса формирования и реализации федеральных целевых программ регулируется Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Порядок разработки федеральных целевых программ).

Высказывается мнение о необходимости принятия закона о порядке подготовки и реализации федеральных программ*(108).

Федеральные целевые программы рассматриваются в Порядке разработки федеральных целевых программ как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.

Целевые программы сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов. В этой связи количество их постоянно уменьшается, и в 2010 г. их общее количество достигнет 54, не считая закрытых военных ФЦП*(109).

Федеральные целевые программы могут включать и подпрограммы.

В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ.

Процесс разработки и утверждения целевых программ включает следующие основные этапы:

- разработка  проекта концепции целевой программы;

- принятие решения  о разработке проекта целевой  программы Правительством РФ и утверждение концепции целевой программы;

- разработка  проекта целевой программы;

- согласование  проекта целевой программы;

- экспертиза  проекта целевой программы;

- рассмотрение  проекта целевой программы на  заседании Правительства РФ;

- доработка проекта целевой программы;

- утверждение  целевой программы.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. Их разработка, утверждение и реализация осуществляются в порядке, установленном для целевых программ.

Таким образом, процесс разработки и утверждения федеральных целевых программ формализован, определены этапы и установлены правила осуществления деятельности на каждом этапе.

По целевой программе разрабатывается паспорт.

Инициаторами постановки проблем и обоснования необходимости их решения программными методами могут выступать федеральные органы исполнительной власти.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников СНГ.

При отборе проблем для программной разработки должны соблюдаться следующие закрепленные в нормативном порядке критерии:

- значимость проблемы;

- невозможность  комплексно решить проблему в  приемлемые сроки за счет использования  рыночных механизмов и необходимость  государственной поддержки ее  решения;

- принципиальная  новизна и высокая эффективность  технических, организационных и других мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

- необходимость  координации межотраслевых связей, технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Требования по содержанию разделов проекта концепции целевой программы предусмотрены в Порядке разработки федеральных целевых программ.

Правительство РФ на основе представленных предложений Минэкономразвития РФ утверждает своим распоряжением концепцию целевой программы, принимает решение о ее разработке, устанавливает предельные объемы финансирования и определяет государственного заказчика.

По федеральным целевым программам, предусматривающим необходимость осуществления межотраслевых мероприятий, может быть назначен государственный заказчик - координатор целевой программы, который осуществляет координацию деятельности государственных заказчиков по подготовке и реализации программных мероприятий и анализу и рациональному использованию бюджетных средств*(110).

Государственный заказчик - координатор целевой программы несет ответственность за подготовку и реализацию целевой программы в целом, а государственные заказчики представляют государственному заказчику-координатору отчеты о ходе реализации целевой программы; запрашиваемую информацию и документацию в установленные заказчиком-координатором сроки, в том числе документы, подтверждающие исполнение обязательств по заключенным государственным контрактам.

Государственный заказчик:

- подготавливает  исходное задание для формирования  программы;

- разрабатывает  перечень целевых индикаторов  и показателей для мониторинга  реализации программных мероприятий;

- организует  проведение экспертизы проекта  целевой программы;

- обеспечивает  эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы;

- осуществляет  отбор исполнителей и осуществляет  другие полномочия.

На этапе разработки проекта программы происходит согласование интересов заинтересованных в целевой программе субъектов, выявление возможностей хозяйствующих субъектов по реализации целевой программы.

При формировании целевой программы учитываются требования, установленные в Порядке разработки федеральных целевых программ к ее содержанию.

Каждая целевая программа состоит из определенных разделов:

- характеристика  проблемы, на решение которой  направлена целевая программа;

- основные цели  и задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы;

- перечень программных  мероприятий;

- механизм реализации  программы, включающий в себя  механизм управления программой  и механизм взаимодействия государственных  заказчиков;

- оценка социально-экономической  и экологической эффективности.

Четкие требования установлены и к содержанию каждого раздела программы.

Государственными заказчиками обязательно разрабатывается методика оценки эффективности целевой программы, которая прилагается к тексту программы*(111).

Согласованный проект ФЦП с соответствующими материалами направляется в Минэкономразвития России и Минфин России, а в установленных случаях и в другие министерства.

Согласованный с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проект целевой программы представляется в Министерство юстиции РФ государственным заказчиком для подготовки заключения.

На следующем этапе происходят рассмотрение и оценка проекта целевой программы, которые осуществляет Минэкономразвития России. В случае дачи положительного заключения проект ФЦП вносится на утверждение в Правительство РФ.

Утверждение целевых программ и подпрограмм осуществляется постановлением Правительства РФ.

Разработка проектов федеральных целевых программ и реализация утвержденных программ должны происходить на основе принципа гласности и открытости. Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"*(112) предусмотрено, что сведения о реализации федеральной целевой программы, заказчиком или исполнителем которой является федеральный орган исполнительной власти, подлежат обязательному размещению в информационных системах общего пользования.

Финансирование федеральных целевых программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

К средствам внебюджетных источников, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов. Иностранные инвесторы могут участвовать в реализации целевых программ на основании межправительственных соглашений и (или) в соответствии с законодательством Российской Федерации об иностранных инвестициях.

Таким образом, участие инвесторов в реализации целевых программ должно осуществляться на основании принципа государственно-частного партнерства, однако, как указывалось, механизм привлечения инвесторов в настоящее время не разработан.

Основным источником финансирования федеральных целевых программ является федеральный бюджет.

Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Минэкономразвития России совместно с Минфином России в сроки, устанавливаемые Правительством РФ для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, направляют в Правительство РФ перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования. В федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период государственным заказчикам предусматриваются целевым назначением бюджетные ассигнования. Так, в Федеральном законе от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"*(113) в Приложении N 12 установлено распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ.

При сокращении объемов бюджетного финансирования целевой программы государственный заказчик должен разработать меры по привлечению средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ для реализации мероприятий целевой программы.

Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ установлено, что если государственный заказчик не принял мер по обеспечению полного и своевременного финансирования целевой программы за счет средств внебюджетных источников и средств бюджетов РФ, Минэкономразвития России с участием Минфина России вносит в Правительство РФ следующие предложения:

- о корректировке  целей и срока реализации целевой  программы;

- об изменении  государственного заказчика (государственного  заказчика-координатора), а также  форм и методов управления  реализацией целевой программы;

- о сокращении  финансирования целевой программы  за счет средств федерального  бюджета;

- о досрочном прекращении реализации целевой программы;

- о принятии  мер дисциплинарной ответственности  к руководителю целевой программы.

Важным этапом является управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Реализация целевой программы во многом зависит от эффективности принимаемых решений в ходе управления целевой программой.

Государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) определяет руководителя федерального органа исполнительной власти, который является руководителем целевой программы.

Руководитель целевой программы несет ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых на выполнение программы финансовых средств. Он определяет формы и методы управления реализацией программы.