Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Исходя из положений, содержащихся в Послании Президента РФ, Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В ней содержится оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период, характеристика состояния экономики Российской Федерации, отражаются макроэкономическая, инвестиционная и структурная, аграрная, экологическая, социальная, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика, а также институциональные преобразования. В Законе о государственном прогнозировании предусмотрено, что программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу (п. 9 ст. 4). В целях повышения значения этого важнейшего документа, определяющего стратегические пути развития страны, представляется, что программа должна получить в той или иной форме одобрение Федерального Собрания РФ. После ее одобрения Правительством РФ должен разрабатываться план мероприятий по реализации программы.

В действующих документах различаются федеральные целевые программы и долгосрочные целевые программы*(103), однако различие между ними не проводится. Федеральные целевые программы также имеют долгосрочный характер, однако в Бюджетном кодексе РФ они не упоминаются.

В настоящее время правила о долгосрочных целевых программах содержатся в ст. 179 БК РФ. В соответствии с данной статьей долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются Правительством РФ, которое принимает решение об их разработке и формировании.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается федеральным законом о федеральном бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме), целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации которой устанавливаются Правительством РФ.

По результатам указанной оценки Правительством РФ не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении. Предусмотренные в БК РФ нормативные правовые акты Правительства РФ, регулирующие порядок их разработки и реализации, до сих пор не приняты.

Более того, из анализа действующих нормативных правовых актов не представляется возможным сделать вывод о существенных различиях долгосрочных целевых программ и федеральных целевых программ, которые тоже носят долгосрочный характер. Можно предположить, что долгосрочные целевые программы выступают правовым средством долгосрочного планирования, и, таким образом, они должны быть включены в Закон о государственном прогнозировании.

Долгосрочные целевые программы должны служить правовой основой для разработки долгосрочных заказов на поставку товаров для государственных нужд и заключения долгосрочных государственных контрактов.

Согласно действующему законодательству заключение долгосрочных государственных контрактов может происходить в ограниченных случаях.

В соответствии с п. 3 ст. 72 БК РФ в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Данное положение БК РФ нуждается в разъяснении. Под лимитом бюджетных обязательств согласно БК РФ понимается объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году либо в текущем финансовом году и плановом периоде. В соответствии с проведенной реформой бюджетного процесса федеральный бюджет утверждается на трехлетний период. Таким образом, в соответствии с установленным общим правилом получатели средств федерального бюджета вправе заключать государственные контракты на срок, превышающий финансовый год, но не свыше трех лет. Право заключения государственных контрактов на срок, превышающий доведенные лимиты бюджетных обязательств (т.е. трехлетний период), предоставлено государственным заказчикам в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 72 БК РФ.

Процесс социально-экономического развития взаимоувязан с процессом бюджетного планирования.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются сроком на три года - очередной финансовый и плановый период - на основе прогноза социально-экономического развития (ст. 169 БК РФ). В БК РФ включена ст. 173, посвященная прогнозу социально-экономического развития, в п. 4 которой указано, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода, чем достигается непрерывность планирования. Федеральные целевые программы выступают в качестве необходимого элемента среднесрочного планирования и обеспечиваются необходимым финансированием. Это стало возможным в результате проведения мер по реформированию бюджетного процесса, предусмотренных в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Формирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период является этапом перехода к долгосрочному финансовому планированию, и тем самым будет обеспечено взаимное согласование бюджетного планирования и планирования социально-экономического развития Российской Федерации, осуществляемых путем единых программно-целевых методов.

В Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу отражаются важнейшие направления развития и приоритеты, что является характерной чертой индикативного планирования.

Устанавливаемые в программе приоритеты (отдельные отрасли, крупнейшие программы) являются важными ориентирами для хозяйствующих субъектов, основой для разработки ими стратегических планов развития производства. Приоритеты научно-технического и социально-экономического развития являются основой для разработки целевых программ.

Отказ от директивно-централизованного планирования и переход к индикативному планированию означает изменение содержания экономической функции государства. В рыночных условиях экономическая функция государства качественно меняется, трансформируясь из хозяйственно-организаторской в функцию регулирования рыночных отношений*(104). Это предполагает вовлечение в процесс планирования предпринимателей, отказ от противостояния государства и рынка, построение взаимодействия государства и бизнеса на паритетных началах, что позволяет гармонизировать публичные и частные интересы.

В Законе о государственном прогнозировании предусмотрено опубликование данных прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, данных прогноза на среднесрочную перспективу.

Представляется, что необходимо в законодательном порядке предусмотреть процедуру широкого общественного обсуждения проекта программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, разрабатываемую Правительством РФ.

Программно-целевой метод планирования, как уже указывалось, применялся и при централизованно-плановой системе ведения хозяйства, однако целевые программы составляли неотъемлемый элемент директивного планирования.

При переходе к рыночной экономике целевое программирование становится одним из основных методов индикативного планирования.

Уже в Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" целевые программы рассматривались в качестве основных документов, в которых отражаются государственные нужды. В данном законе содержались основные принципы разработки и реализации целевых программ. Разработка целевых программ должна была осуществляться в целях обеспечения решения важнейших социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач. При разработке целевых программ должен был достигаться конечный результат и получение необходимого экономического эффекта в период от одного года до пяти лет. При разработке программ предусматривалась необходимость достижения согласованности и комплексности решения отраслевых и региональных задач, а также увязка финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Однако во многом данные положения являлись декларативными. Необходимый правовой механизм разработки и исполнения целевых программ тогда не был создан. Нацеленность на быстрый экономический эффект (от одного года до пяти лет) не позволяла решать программными методами крупные проблемы, требующие значительных финансовых затрат.

В качестве недостатка указанного закона 1992 г. следует отметить и то, что не было определено, кто является инициатором постановки проблем и обосновывает необходимость их решения программно-целевым методом*(105).

В Законе 1992 г. предусматривалось два уровня формирования государственных заказов: федеральный и региональный. Не предусматривалась возможность формирования, размещения и исполнения заказов для местных нужд.

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд определено, что при разработке и реализации федеральных целевых программ необходимо предусматривать:

- решение приоритетных  социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

- согласование  финансовых, материальных и трудовых  ресурсов в целях их наиболее  эффективного использования;

- комплексность  и экономическую безопасность  разрабатываемых мероприятий;

- согласованность решения федеральных и региональных задач;

- достижение  требуемого конечного результата  в установленные сроки (ст. 2).

Данные исходные положения можно рассматривать в качестве принципов разработки федеральных целевых программ.

Как представляется, при разработке и утверждении целевых программ первостепенное значение приобретает не столько согласование различных ресурсов, сколько обеспеченность материально-техническими, финансовыми и трудовыми ресурсами целевых программ, что предполагает и их согласование. Принцип обеспеченности ресурсами целевых программ целесообразно закрепить в законодательстве.

Следует отметить, что один из основных принципов разработки целевых программ - достижение требуемого конечного результата в установленные сроки - не воплощается в конкретных нормах и потому является в значительной степени декларативным.

В действующих нормативных актах разработка проектов федеральных целевых программ возлагается в ряде случаев на федеральные органы исполнительной власти, выполняющие функции государственных заказчиков. Совмещение функций разработки и реализации программ не способствует, как представляется, в ряде случаев их эффективному формированию.

Таким образом, программно-целевой метод планирования должен применяться для решения крупнейших задач. Федеральные целевые программы, в частности, должны разрабатываться для реализации приоритетных задач, предусмотренных в программах социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Следует отметить, что Закон о государственном прогнозировании нуждается в совершенствовании с точки зрения отражения в нем документов долгосрочного планирования. С момента его принятия в 1995 г. помимо программно-целевого метода стал применяться достаточно широкий "набор" документов индикативного планирования, таких как стратегии, доктрины, государственные программы. Эффективное функционирование российской экономики предполагает разработку различных документов прогнозирования и планирования на более длительный период, чем предусмотрено в Законе о государственном прогнозировании. Так, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537, рассматривается как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень развития государства на долгосрочную перспективу. Стратегия национальной безопасности является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.