Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

в) развития конкуренции между поставщиками;

г) обеспечения справедливого и равного отношения ко всем поставщикам;

д) обеспечения открытости процедур.

Данные положения, которые можно рассматривать в качестве принципов осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, в основном закреплены в российском законодательстве.

Принципы развития конкуренции между поставщиками, равенства их прав независимо от организационной правовой формы, национальной принадлежности, форм собственности, открытости проводимых процедур положены в основу действия Закона о размещении заказов.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ, полностью распространяет свое действие и на сферу государственных закупок товаров.

Поскольку сфера государственных закупок является одной из самых коррупциогенных сфер, в качестве одного из принципов их проведения можно рассматривать и применение мер по предупреждению и пресечению коррупции, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(55).

Следует также отметить, что государственные закупки носят целевой характер, цели их проведения указаны в специальном законодательстве.

Учитывая большое хозяйственное значение государственных закупок, направленных на решение крупных целевых программ и иных, в том числе социальных, задач, в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" предусмотрена возможность стимулирования поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров для государственных нужд (ст. 4). Данным общим положением, которое можно рассматривать в качестве принципа государственных закупок, руководствуются заказчики при размещении конкретных заказов на поставку товаров и заключению государственных контрактов.

Как уже указывалось, государственные закупки можно рассматривать в качестве системы, состоящей из отдельных взаимосвязанных элементов, функционирование которых подчинено одной цели - удовлетворению государственных нужд.

Элементами системы государственных закупок являются определение потребностей в тех или иных товарах, формирование заказов на поставку товаров, размещение заказов и заключение государственных контрактов, а также их исполнение.

Как планомерно организуемый вид деятельности государственные закупки требуют создания специальной системы управления. Попытки создания такой системы предпринимались в нашей стране в начале 90-х гг. XX в., когда происходило становление рыночных отношений.

Принятый 7 августа 1992 г. Указ Президента РФ N 826 "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы" был направлен на создание нового механизма государственных закупок*(56). В нем предусматривался рыночный механизм ценообразования, отказ от обязательного доведения до поставщиков объема государственных закупок, конкурсный отбор поставщиков. Для участия в осуществлении государственных закупок товаров общепромышленного применения и народного потребления было создано акционерное общество "Федеральная контрактная корпорация "Росконтракт" (АО "Росконтракт"), а для участия в осуществлении государственных закупок зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки - акционерное общество "Федеральная контрактная корпорация "Росхлебопродукт" (АО "Росхлебопродукт"). В качестве уставных капиталов в создаваемые акционерные общества были переданы денежные средства и другое имущество Министерства торговли и материальных ресурсов, которое было упразднено.

Указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ от 10 августа 1992 г. N 565 "О реализации Указа Президента Российской Федерации "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы"*(57) на АО "Росконтракт" и АО "Росхлебопродукт" возлагалось осуществление различных функций. Они принимали участие в осуществлении государственных закупок, предоставляли поставщикам гарантии сбыта товаров и их оплаты, оказывали государственную поддержку отдельных производств и направлений деятельности. Данные корпорации на условиях конкуренции с другими организациями могли участвовать в посреднических операциях по поставкам товаров для государственных и иных нужд, в том числе для нужд предприятий и организаций, принимали участие в организации и проведении республиканских и межгосударственных (с участием стран СНГ) оптовых ярмарок и др. Отсутствие четко определенных функций и осуществляемых видов деятельности рассматриваемыми корпорациями не могло привести к эффективному результату по созданию государственной контрактной системы.

В настоящее время данная задача остается одной из самых актуальных задач в сфере государственных закупок. Задача совершенствования механизма государственных закупок поставлена в различных документах, в том числе в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2010-2012 годы*(58).

Зарубежный и международный опыт свидетельствуют о возможности применения различных моделей организации и проведения государственных закупок*(59). Так, в различных странах используются централизованная и децентрализованная модели. Централизованная модель предполагает создание единого центра по формированию заказов и их размещению, что позволяет значительно сократить расходы на закупки товаров путем укрупнения объема закупаемых товаров, оперативно управлять размещением заказов и обеспечить контроль. Однако у такой модели имеются и недостатки, связанные с необходимостью учитывать особенности определенных заявок. Децентрализованная модель, при которой многочисленные бюджетополучатели самостоятельно определяют потребности в тех или иных товарах, а заказчики формируют по их заявкам заказы и осуществляют их размещение, гораздо более трудозатратна и во многих случаях менее эффективна, поэтому в некоторых странах применяется комбинированная модель. Так, в Великобритании помимо главного координирующего ведомства - Государственного казначейства - действуют специализированные "отраслевые" закупочные службы, такие как National Health Service Supplies - служба закупок для системы национального здравоохранения*(60).

В России наблюдается тенденция централизации государственных закупок на стадии размещения заказов. Так, согласно Положению о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов*(61) при наличии не менее чем у двух заказчиков потребности в одноименных заказах проводятся совместные торги путем выбора организатора совместных торгов на основе заключения заказчиками, уполномоченными органами соглашения о проведении совместных торгов (п. 3).

В соответствии с Указом Президента РФ от 5 февраля 2007 г. N 119 создано Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка), и, таким образом, произошла централизация функций по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету исполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу по всей номенклатуре продукции гособоронзаказа за исключением номенклатуры продукции, определяемой государственными заказчиками государственного оборонного заказа*(62). Завершение перехода на единую систему заказов по номенклатуре продукции государственного оборонного заказа должно быть осуществлено, как указано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года в среднесрочной перспективе*(63).

Создание в России единого федерального закупочного центра с централизованно выполняемыми функциями по формированию и размещению заказов на поставку товаров, как иногда предлагается в литературе, вряд ли возможно из-за огромного разнообразия номенклатуры (ассортимента) и большого объема закупаемых товаров.

Как представляется, в Российской Федерации целесообразно применять комбинированную модель государственных закупок.

Помимо товаров номенклатуры государственного оборонного заказа централизованная модель может быть применена в отношении закупаемых материальных ценностей в государственный материальный резерв, являющийся федеральной собственностью. Кроме того, в качестве возможного варианта применения централизованной модели являются закупки товаров для обеспечения деятельности государственных заказчиков - органов государственной власти (офисной мебели, канцелярских принадлежностей, компьютерной техники и средств защиты информации, а также других необходимых материальных средств), что позволит сократить бюджетные расходы на их приобретение.

Создание эффективной федеральной контрактной системы требует решения ряда экономических, организационных и правовых задач.

Организационно-правовое обеспечение отдельных элементов системы государственных закупок находится на разных уровнях. Так, отношения по размещению заказов на поставку товаров и заключению государственных контрактов достаточно полно урегулированы. Кроме того, в Закон о размещении заказов постоянно вносятся изменения и дополнения, направленные на совершенствование способов и порядка размещения заказов. Финансовое обеспечение государственных контрактов регулируется бюджетным законодательством. Вместе с тем механизм привлечения внебюджетных источников финансирования поставок товаров для государственных нужд до сих пор не разработан. Перспективным направлением является разработка правил по осуществлению государственных закупок на основе государственно-частного партнерства.

Регламентирован процесс разработки, утверждения и управления федеральными целевыми программами. Вместе с тем требуют разработки и нормативного правового регулирования вопросы прогнозирования, определения видов и объемов государственных нужд, порядка формирования заказов на поставку товаров с учетом необходимости достижения цели их экономической эффективности. Состав государственных заказов должен быть взаимоувязан с осуществлением государственных функций.

Необходимыми составляющими федеральной контрактной системы являются информационное обеспечение государственных закупок, осуществляемое в общих рамках принимаемых государством мер по привлечению современных информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти, и государственный контроль (антимонопольный, финансовый).

Вместе с тем одним из самых важных вопросов является решение задачи обеспечения экономической эффективности государственных закупок. С этой целью необходимо в нормативном правовом порядке предусмотреть меры по государственному мониторингу исполнения государственных контрактов и разработать и утвердить методы оценки экономической эффективности осуществляемых государственных закупок.

1.3. Источники правового регулирования

Отношения по государственным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер. Так, отношения по определению потребности в товарах, формированию заказов на их поставку возникают в сфере государственного управления; отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и их исполнению - в сфере имущественного оборота. Не менее важное значение имеют и бюджетные отношения по финансированию поставок товаров для государственных нужд. Таким образом, рассматриваемые отношения регулируются рядом отраслей российского законодательства: административным, финансовым, гражданским, законодательством о предпринимательской деятельности и др. Одной из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере государственных закупок является сочетание публично-правовых и частноправовых элементов. В связи с этим важное значение имеет согласование норм как внутриотраслевой принадлежности, так и норм различных отраслей законодательства с целью создания единого правового механизма регулирования данных отношений. Как отмечает В.Ф. Яковлев, эффективность правового регулирования во многих случаях определяется системным применением права, т.е. взаимодействием различных отраслей права для регулирования группы отношений*(64).

При правовом регулировании отношений по государственным закупкам должен быть решен ряд задач. В принимаемых нормативных правовых актах необходимо отразить требование о закупке товаров, не только отвечающих требованиям безопасности, но также высокого качества, конкурентоспособных, отвечающих требованиям энергетической эффективности*(65). При этом потребности в закупаемых товарах должны быть экономически обоснованы. Кроме того, в качестве одной из задач правового регулирования отношений по определению потребностей в закупаемых товарах, формированию заказов на поставку товаров является повышение эффективности государственного управления в сфере государственных закупок. Основным источником финансирования поставок товаров являются бюджетные средства, вследствие чего немаловажной задачей является достижение рационального и целевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Поскольку закупка товаров осуществляется путем применения договорных форм взаимодействия государства с предпринимателями; при размещении заказов государства и заключении государственных контрактов одной из основных задач является создание равных (недискриминационных) условий для всех претендентов на получение государственных заказов, обеспечение конкуренции между поставщиками, а также открытость (прозрачность) применения различных процедур. Сфера государственных закупок является одной из "коррупционно опасных" сфер деятельности, что необходимо учитывать при правовом регулировании и использовать правовые средства, направленные на устранение этих негативных проявлений. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусмотрены меры по предотвращению коррупции и установлено требование об обеспечении добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (п. 12 ст. 7).

В настоящее время существует значительный массив нормативных правовых актов разного уровня как общего характера, так и специальные источники. Как уже отмечалось, понятие "государственные нужды" содержится в Конституции РФ, в ч. 3 ст. 35 которой предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. Договорный способ удовлетворения государственных нужд в Конституции РФ не упоминается, однако к конституционным основам правового регулирования рассматриваемых отношений можно отнести ряд положений Конституции РФ.

Товары, закупаемые для удовлетворения федеральных государственных нужд, являются федеральной государственной собственностью, управление которой согласно п. "д" ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся вопросы разграничения государственной собственности.