Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Интересы многообразны. Они могут классифицироваться по носителям, сфере действия.

Носителями интересов выступают различные субъекты (гражданин, организация, группа лиц, общество в целом). Соответственно, различают частные интересы (имеющиеся у гражданина и организации), групповые интересы (имеющиеся у отдельных социальных групп), общественные, присущие обществу в целом.

В современный период правовые исследования различных аспектов категории интереса, интересов различного уровня чрезвычайно актуальны.

В литературе отмечается, что по своей структуре интересы не являются монолитными, они внутренне противоречивы*(17). Противоречивы и групповые, и общественные интересы. Однако другой важной стороной взаимодействия интересов является их совпадение. В процессе взаимодействия интересов одни из них отвергаются, другие становятся приоритетными, и появляются общие групповые и общие общественные интересы.

Общественные интересы для получения защиты должны быть признаны государством и обеспечены посредством осуществления государственными органами их функций в соответствии с установленной компетенцией.

Нормативные правовые акты создают юридический режим обеспечения общественных и частных интересов.

Возникает вопрос, какие интересы имеет государство, участвуя в имущественном обороте. Являются ли эти интересы едиными? Исходя из теории разграничения частного и публичного права, основанной на теории разграничения частного и публичного интереса, государство, участвуя в гражданско-правовых отношениях, имеет частный интерес и выступает на равных основаниях с другими субъектами, имеющими частные интересы (физическими лицами и юридическими лицами), поэтому к таким отношениям применяются частноправовые методы регулирования. Так, в литературе отмечается, что "...при участии государства и муниципальных образований в гражданском обороте государственный интерес не будет являться публичным интересом, т.е. интересом субъекта, обладающего властью, а будет своего рода частным интересом"*(18). Публичный интерес здесь понимается как интерес субъекта, обладающего властью по отношению к другим участникам гражданско-правовых отношений. Между тем в имущественных отношениях, и прежде всего в отношениях собственности, государственная собственность во всех странах с развитой рыночной экономикой делится на два вида: частную собственность государства и публичную собственность. К последнему виду собственности, которую нередко именуют национальным (общественным) достоянием, относится имущество, отвечающее критерию общественного интереса, общественной необходимости*(19). К частной собственности государства как разновидности государственной собственности относится имущество, не вошедшее в состав общественного достояния. Функционирование частной собственности государства происходит, как правило, путем передачи таких объектов в управление государственным унитарным предприятиям. К публичной собственности Российской Федерации согласно Конституции РФ относятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и др. (п. "д" и "и" ст. 71)*(20). Как выразитель общественного интереса государство для нормального функционирования объектов публичной собственности осуществляет закупки необходимых материалов, оборудования и других товаров. Объекты общественного достояния преимущественно изъяты из имущественного оборота, но пользоваться ими может каждый член общества. Как отмечает С.А. Сосна, организация пользования общественным достоянием осуществляется государством как верховным представителем корпоративных интересов членов общества. Но это не является функцией собственника, поскольку общественное достояние не принадлежит государству*(21).

Осуществляя закупки товаров в целях удовлетворения государственных нужд, государство действует в общественных интересах. В этом и состоит своеобразие сферы государственных закупок, поскольку государство участвует в имущественном обороте, выражая интересы общества. Частные интересы государства как собственника проявляются при участии в рыночных отношениях государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития, признается публичным интересом*(22). Таким образом, обеспечение осознанного и признанного государством общественного интереса в качестве публичного интереса становится целью деятельности государства.

В другом определении публичного интереса на первый план выдвигается необходимость защиты интересов отдельных групп и общества в целом. Публичный интерес - это то, в чем общество, его социальные группы видят определенную ценность, которая удовлетворяет материальные, духовные, эстетические, иные потребности и подлежит вследствие этого защите в установленном законом порядке*(23). В.Ф. Яковлев отмечает, что "под публичным интересом понимаются не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного государства. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом"*(24).

Вопрос о соотношении государственных и публичных (общественных) интересов неоднозначно понимается в современной литературе. При социалистической общественно-политической формации такой вопрос не мог быть поставлен, поскольку считалось, что государство выражает волю народа и не может иметь особых интересов, не совпадающих с интересами всего общества. Признавалось наличие интересов у личности, отдельных коллективов и общества, но при этом приоритет отдавался общенародным интересам, выразителем которых являлось государство.

В настоящее время утверждается, что в деятельности государства, его органов находят выражение те или иные интересы, имеющиеся у социальных субъектов (личности, группы лиц, общества), которые становятся государственными. Государственные интересы есть преломление в деятельности государства интересов отдельных социальных субъектов. Если государство является общесоциальным институтом, а не орудием классового господства, вся его деятельность должна соответствовать интересам общества. У государства нет собственного интереса*(25). Правда, автор признает, что утверждение о том, что интересы, защищаемые государством, могут целиком соответствовать интересам общества, представляют собой идеальную, возможно, даже никогда полностью не достижимую модель*(26).

Оправданным считают выделение самостоятельных государственных интересов многие исследователи, объясняя это влиянием на формирование государственных интересов отдельных групп лиц, партий, представителей крупного бизнеса и др.*(27)

Л.А. Морозова отмечает, что при переходе к социально ориентированной экономике происходит изменение конституционных ценностей, решающим в системе ценностей является признание прав и свобод человека высшей ценностью, а их соблюдение и защита - обязанностью государства, закрепление свободы экономической, в том числе предпринимательской деятельности, права собственности на землю и др. В действующей же Конституции РФ применяется термин "государственные нужды", а не интерес общества или общее благо, что свидетельствует о том, что интересы гражданского общества (публичный интерес) не стали приоритетными по сравнению с государственными. Таким образом, государственные интересы превалируют над частными и даже публичными, т.е. над интересами общества*(28).

Публичные интересы разнообразны (экономические, политические, духовные). Их реализация осуществляется различными правовыми средствами. А.В. Кряжков рассматривает в качестве таких правовых средств закон о бюджете, в котором государство определяет финансовые потребности в целом, и по регионам, отдельным отраслям экономики; публичные интересы обеспечиваются и через компетенцию государственных органов, а также в рамках целевых программ*(29).

Однако в целевых программах не отражаются публичные интересы непосредственно. В целевых программах находят свое отражение государственные нужды. Это понятие имеет самостоятельное правовое значение. В сфере государственных закупок публичные интересы получают выражение в понятии государственных нужд. В рамках федеральных целевых программ и целевых программ субъектов Российской Федерации подлежат обеспечению государственные нужды Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не публичные интересы непосредственно.

Понятие "государственные нужды" - это понятие многоукладной экономики, отражающее рыночный механизм взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами по удовлетворению публичных потребностей в товарах, работах и услугах.

Состав государственных нужд в зависимости от конкретных исторических и экономических условий может несколько изменяться. Однако, как показывает российский дореволюционный и зарубежный опыт, закупки осуществляются государством для решения общенациональных вопросов, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и решения крупных социально-экономических, научно-технических и иных задач.

Термин "государственные нужды" упоминается в Конституции РФ. В ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. В литературе отмечается, что в данной конституционной норме, к сожалению, отсутствует такая существенная гарантия прав собственника, как указание на то, что процедура принудительного отчуждения может устанавливаться только федеральным законом. Подобный вывод может быть сделан, принимая во внимание положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Возможность изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, аренды земельного участка для государственных и муниципальных нужд предусмотрена в Земельном кодексе РФ (ст. 9-11 и др.)*(30), Гражданском кодексе РФ (ст. 279)*(31).

В нормативных актах устанавливается приоритет исполнения обязательств для удовлетворения государственных нужд. Так, в транспортных уставах и кодексах привлечение транспортного средства для государственных нужд дает право перевозчику расторгнуть договор перевозки пассажира (ст. 101 Кодекса внутреннего водного транспорта*(32) и ст. 184 Кодекса торгового мореплавания*(33)).

Таким образом, государственные нужды могут охватывать различные потребности в имуществе, товарах, услугах, работах. При этом общим принципом обеспечения государственных нужд является принцип равноценного возмещения убытков, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование не только изъятия земельных участков для государственных нужд, но и выполнения работ (ст. 767 ГК РФ)*(34) и поставки товаров (ст. 527, 533, 534 ГК РФ).

Понятие государственных нужд раскрывается в специальных нормативных актах, регулирующих поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Оно претерпевает существенные изменения с развитием законодательства о государственных закупках.

Впервые законодательное определение государственных нужд в товарах (работах, услугах) было предусмотрено в Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд"*(35). Принятие данного закона имело большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок на добровольной и конкурсной основе. Правда, рыночный механизм размещения заказов государства на основе принципа свободы договора не был выдержан до конца, поскольку постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. N 2860-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" было предоставлено право Правительству РФ в исключительных случаях вводить для отдельных предприятий-изготовителей порядок обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд.

С принятием данного закона была определена и государственная политика в области обеспечения государственных нужд с помощью рыночных механизмов путем применения частноправового метода регулирования. Государство отказалось от административных методов регулирования экономических отношений и перешло к договорным формам взаимодействия с предпринимателями.

Государственные нужды определялись в законе как потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (п. 1 ст. 1).

В соответствии со структурой органов государственного управления и бюджетным устройством Российской Федерации устанавливались два уровня формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции: для федеральных государственных нужд, для региональных государственных нужд республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Государственные нужды должны были обеспечиваться за счет бюджетных средств и привлекаемых внебюджетных источников.

Указание в определении государственных нужд на возможность осуществления государственных закупок и для решения "иных задач" делало понятие государственных нужд расплывчатым, лишенным четких критериев.

Между тем для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные закупки связаны со значительными расходами бюджетных средств и осуществляются путем применения предусмотренного в нормативных актах специального правового механизма.

В законе, принятом в 1992 г., устанавливались цели поставки продукции для государственных нужд, а именно: для обеспечения выполнения федеральных целевых программ; межгосударственных программ, в которых участвует Российская Федерация; экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации; поставок, необходимых для создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержания необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности.

13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(36), который устанавливает общие принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку не только товаров, но и работ и услуг для федеральных государственных нужд.