Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Статья 73 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а именно осуществляют владение, пользование и распоряжение своей собственностью, в частности, приобретают товары, необходимые для удовлетворения региональных государственных нужд.

Конституция РФ признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 12). Местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и, в частности, осуществляют закупку товаров, необходимых для удовлетворения нужд местного населения.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка относится к ведению Российской Федерации. Данная норма, а также правило о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, послужили основой для разработки Закона о размещении заказов, установившего единый порядок размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) публичных образований.

Важными конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных и муниципальных нужд. Подробные правила о конкурентных взаимоотношениях на товарном рынке содержатся в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(66). В Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р*(67), специально выделены положения по развитию системы государственных и муниципальных закупок и определены меры по совершенствованию правил о размещении государственных и муниципальных заказов.

Закупка товаров для федеральных государственных нужд осуществляется прежде всего в целях обеспечения реализации федеральных целевых программ, которые выступают в качестве необходимого элемента планирования социально-экономического развития страны, и данные отношения регулируются Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"*(68).

К федеральным законам общего характера, содержащим правила, соблюдение которых обязательно при государственных закупках, относится также Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(69), содержащий правила о безопасности обращаемых на рынке товаров, установленных техническими регламентами, и правила о качестве товаров, предусматриваемых в документах по стандартизации.

Гражданский кодекс РФ лишь частично регулирует отношения, возникающие на заключительном этапе государственных закупок - этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Отношения, связанные с заключением и исполнением государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, регулируются правилами § 4 гл. 30 ГК РФ, а в части, не урегулированной данными правилами, применяются, как сказано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, иные законы. Таким образом, ГК РФ устанавливает приоритет Кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что представляется неверным. Нормы, предусмотренные в специальном законодательстве, имеют приоритет в применении перед нормами ГК РФ. Характерным примером является, в частности, то, что при размещении заказов на поставку товаров для государственных нужд прежде всего применяются способы, предусмотренные в Законе о размещении заказов, а не положения ГК РФ.

Следует сказать, что Конституционный Суд РФ в определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О*(70) указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. В сфере государственных закупок особую актуальность приобретает решение вопроса о коллизии ГК РФ и Закона о размещении заказов в части регулирования способов размещения заказов и заключения государственных контрактов. Представляется, что должен соблюдаться принцип "lex specialis derogat lex generalis" (специальный закон вытесняет общий закон).

Еще более сложной является проблема разрешения коллизий между Гражданским кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

Многие нормы БК РФ имеют непосредственное отношение к государственным закупкам.

Цель предоставления бюджетных средств - финансовое обеспечение функций государства, одной из форм реализации которых выступают закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Предоставляемые бюджетные средства имеют адресный и целевой характер. В настоящее время завершается реформирование процесса бюджетного планирования: внедрены элементы среднесрочного финансового планирования, осуществлен переход к казначейскому исполнению федерального бюджета, применяются единые методы программно-целевого планирования, социально-экономического планирования и бюджетного планирования.

В соответствии со ст. 169 и 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает, что осуществляется планирование бюджетных ассигнований. А одним из видов бюджетных ассигнований являются ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (ст. 69 БК РФ). В БК РФ содержится понятие долгосрочных целевых программ (ст. 179) и ведомственных целевых программ (ст. 179.3).

Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает помимо прочего оплату поставок товаров для государственных нужд.

Бюджетный кодекс РФ регулирует также исполнение бюджета по расходам, которое согласно ст. 219 включает следующие процедуры: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.

Отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ. Как отмечалось выше, правовыми основаниями для выделения бюджетных ассигнований являются в том числе законы, иные нормативные акты, составляющие расходные обязательства, и реестр которых рассматривается при составлении проекта бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Таким образом, бюджетные обязательства должны соответствовать расходным обязательствам, однако в законодательстве отсутствуют правовые гарантии выделения в бюджете бюджетных ассигнований в объеме, соответствующем расходным обязательствам.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. В частности, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

В БК РФ, в гл. 17, содержатся правила о бюджетах государственных внебюджетных фондов, являющихся одним из источников финансирования закупок товаров для государственных нужд, и др.

Вместе с тем некоторые нормы БК РФ вступают в противоречие с нормами ГК РФ и законодательства о государственных закупках. Вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса РФ. Так, в БК РФ содержалось понятие государственного контракта и государственного заказа, было предусмотрено, что все закупки товаров (работ, услуг) на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ) осуществляются исключительно на основе государственного или муниципального контракта и др. Данные нормы впоследствии были исключены из Бюджетного кодекса РФ. Однако в нем осталась ст. 161, регулирующая особенности правового положения бюджетного учреждения, противоречащая соответствующим правилам ГК РФ. Есть и иные противоречия между ГК РФ и БК РФ. Согласно достаточно широко принятому мнению при противоречиях норм разных отраслей законодательства следует применять норму, специально предназначенную для регулирования тех или иных общественных отношений, т.е. руководствоваться принципом отраслевого приоритета*(71). Таким образом, если Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, относящиеся к предмету регулирования Гражданского кодекса РФ, следует применять правила, установленные ГК РФ. Однако по отношению к сфере государственных закупок не все решается так просто.

Так, п. 1 ст. 72 БК РФ предусматривает, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В п. 3 ст. 72 установлено, что при поставке товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также при выполнении работ, оказании услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов). В остальных случаях, как указано в п. 2 этой статьи, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, данная статья устанавливает приоритет бюджетного законодательства не только по вопросам оплаты государственных контрактов, но и их заключения. Действительно, государственные контракты заключаются во исполнение утвержденных федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, государственного оборонного заказа и во исполнение внепрограммных нужд, финансирование которых предусмотрено в федеральном бюджете.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона (ст. 11 БК РФ), поэтому данные федеральные законы входят в систему источников правового регулирования государственных закупок.

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет утверждается не только на очередной финансовый год, но и на последующие два года. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(72) предусмотрено финансовое обеспечение федеральных целевых программ и иных федеральных государственных нужд на 2008 г. и на 2009-2010 гг.

На трехлетний период утверждаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов, за счет которых также осуществляется финансирование поставок товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд*(73).

Вместе с тем, рассматривая соотношение гражданско-правового регулирования и специального нормативного правового регулирования отношений по государственным закупкам, следует отметить приоритет специального нормативного правового регулирования. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского"*(74), федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.

В соответствии с российским историческим опытом регулирования государственных закупок и опытом зарубежных стран в современный период в Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие отношения по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд. Основным законодательным актом, регулирующим рассматриваемые отношения, является Федеральный закон от 13 декабря 2004 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Данный закон распространяет действие как на поставку товаров, так и на выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд и устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров (работ, услуг) организациями независимо от форм собственности.