Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

В сфере государственных закупок постановлением ЦИК и СНК РСФСР было утверждено 30 сентября 1921 г. Положение о государственных подрядах и поставках. После утверждения и введения в действие ГК РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках*(83). 7 августа 1923 г. СНК СССР была издана Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки*(84).

В названной инструкции были в основном воспроизведены дореволюционные правила о проведении торгов.

Публичные торги производились путем объявления условий "изустно", в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги).

Государственный орган, объявляющий торги, обязан был выработать проект договора, а также подробное описание изделий, материалов и технические условия их выполнения, представить образцы, заблаговременно опубликовать извещение о предстоящих торгах.

В извещениях обязательно указывались:

а) наименование государственного органа, объявлявшего торги;

б) предмет торгов (род, количество, качество предметов подряда или поставки);

в) место и время торгов с точным указанием часа торгов;

г) приблизительная цена подряда или поставки;

д) время осмотра в учреждении планов и образцов изделий, договор на изготовление или поставку которых заключается;

е) размер залога, требуемого для участия в торгах.

Учреждения и предприятия, "сдающие поставки с торгов", вправе были допустить к соревнованию всех желающих или установить условия, которым должны были удовлетворять "соревнователи". Такими условиями могли быть "категория" соискателей (государственные организации, кооперативные предприятия и др.), признаки и степень кредитоспособности; опытность, наличие рекомендации государственных органов о добросовестно выполненных ранее работах и т.п.

Торги производились особой торговой комиссией, состоявшей не менее чем из трех человек. Комиссия вела протокол о производстве торгов и составляла торговый лист. Соискатели перед началом торгов должны были расписаться в торговом листе, который прилагался к протоколу о производстве торгов.

При объявлении торгующими своих цен и оглашении телеграфных сообщений председатель комиссии открывал запечатанные объявления, которые заносились в торговый лист, подписываемый по окончании торгов комиссией и желающими из числа соискателей.

Подавшие запечатанные объявления имели право принимать участие в устных торгах при условии понижения цены, первоначально объявленной в запечатанном пакете. Таким образом, по способу проведения торги являлись смешанными.

Если по окончании торгов торговая комиссия признавала, что состоявшиеся торги не выгодны для государства, она настаивала на производстве переторжки, которую назначала через три дня в том же помещении, где производились торги, о чем вывешивалось объявление.

На переторжку допускались как участвовавшие, так и не участвовавшие в торгах. Если на переторжку никто не являлся, а равно в том случае, если предложенные условия оказывались менее выгодными, чем на торгах, оставались в силе первоначальные торги. Результаты торгов утверждались руководителем государственного органа в двухдневный срок.

Если торги не состоялись вследствие неявки соискателей или по другим причинам, государственному органу разрешалось "сдать" поставку (подряд) без торгов.

По утверждении торгов заключался договор поставки с лицом, выигравшим торги. При прочих равных условиях предпочтение отдавалось государственным организациям, а при их отсутствии - кооперативным предприятиям.

Если победитель отказывался подписать договор на условиях, предложенных им на торгах, государственный орган был вправе оставить залог в свою пользу или взыскать возмещение убытков.

Государственные организации, смешанные акционерные общества, а также кооперативные организации допускались к участию в торгах и без внесения залога. Если данные организации отказывались подписать договор на условиях, предложенных ими на торгах, государственный орган имел право взыскивать с них неустойку в размере установленного для прочих соискателей залога или взыскать убытки на общих основаниях.

После вытеснения частнопредпринимательских структур из экономики и занятия государственным сектором лидирующего положения отпала необходимость проведения торгов и заключения договоров по их результатам.

Договоры на поставку продукции стали заключаться на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке.

Централизованная система планирования и распределения продукции установилась на долгие годы.

Утвержденное Советом Министров СССР 25 июня 1988 г. N 889 Временное положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы*(85) предусматривало сокращение доли обязательного заказа государства в общем объеме выпуска предприятием продукции, однако обязательность государственного заказа для предприятий оставалась.

Государственный заказ являлся индивидуальным плановым актом, включаемым в план предприятия и в то же время гарантирующим самостоятельность предприятия в формировании общей производственной программы с учетом прямых заказов потребителей*(86).

Критериев же отнесения тех или иных потребностей, включаемых в состав государственного заказа, выработано не было. Во Временном положении о порядке формирования государственных заказов указывалось, что государственные заказы выражают требования государства по поставке предприятиями продукции (выполнению работ, оказанию услуг) для удовлетворения первоочередных общественных потребностей, обеспечения ускорения научно-технического прогресса и структурной перестройки экономики. Государственные заказы определялись с учетом отраслевой специфики производства и народохозяйственной значимости продукции и устанавливались как по объему производства и поставок отдельных видов продукции, так и по конкретной номенклатуре. Состав государственных заказов формировался на относительно короткий срок - один год. В зависимости от отрасли объем государственного заказа составлял до 90% общего объема производства предприятия, а в химико-лесном комплексе, топливно-энергетическом и некоторых других отраслях государственный заказ устанавливался на весь объем производства.

Государственный заказ носил обязательный характер. Стороны обязаны были включать его в план, заключать в соответствии с объемом государственного заказа хозяйственные договоры с потребителями. Однако предприятия могли самостоятельно формировать развернутую номенклатуру поставляемой продукции на основе предложений потребителей в рамках групповой номенклатуры.

Централизованное распределение материальных ресурсов и обязательный государственный заказ были ликвидированы постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. N 558 "Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году".

Торги как способ размещения заказов государства на поставку товаров были предусмотрены в Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" (ст. 3). Данный закон содержал новые правила формирования и размещения заказов государства на поставку товаров в рыночной экономике.

Однако в тот период на практике конкурсы на размещение заказов государства почти не проводились.

Идея конкурсного размещения заказов государства последовательно проводилась в различных принимаемых нормативных актах.

Так, в Основных положениях порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации*(87) было установлено, что государственные заказчики размещают заказы на вновь начинаемое строительство на конкурсной основе, включая проведение подрядных торгов.

Государственный контракт заключается с подрядной организацией, победившей на конкурсе (торгах) на основе исходных условий (стоимость, сроки и другие показатели, определенные в соответствии с федеральной и межгосударственной целевой программой), на весь период строительства объектов.

Важным этапом в развитии законодательства о конкурсном размещении государственных заказов явилось принятие Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"*(88), утвердившего Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Положение регулировало отношения, возникающие в связи с размещением заказов, в том числе путем организации и проведения торгов (конкурса) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Открытый конкурс назван в положении как наиболее предпочтительный способ закупок.

Порядок проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей*(89) в значительной степени повторял правила проведения конкурса, предусмотренные в положении, утвержденном Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г.

Ранее действовавшие нормативные акты, регулирующие отношения по государственным закупкам товаров, показали, что размещение заказов государства путем проведения конкурса хотя и было предусмотрено почти во всех нормативных актах, однако они не устанавливали обязательности проведения таких конкурсов.

Методы взаимодействия государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях давно уже апробированы в зарубежных странах.

В зарубежных странах закупки государством товаров для общественно значимых целей, как правило, обозначаются как government procurement.

Государственные закупки создают для предпринимательских структур за рубежом устойчивый и весьма выгодный рынок сбыта. Так, только федеральное правительство США тратит на закупки у американских компаний около 200 млрд. долл. в год. Большие суммы на эти цели расходуют правительства штатов и муниципалитеты.

В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50%. Для отдельных корпораций государство остается основным покупателем. Государственные закупки способствуют формированию общего климата в экономике и более или менее стабильного рынка для производителей.

Более того, многие, особенно военно-промышленные, корпорации США существуют благодаря тому, что правительство оплачивает их продукцию.

Как уже отмечалось, закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд в различных странах осуществляются путем использования двух моделей организации закупочной деятельности - децентрализованной и централизованной. При децентрализованной модели каждое подразделение министерства (департамента и др.) проводит закупки самостоятельно. Централизованная система предполагает создание закупочного центра, в который стекаются заявки по закупкам от подразделений. Максимальный уровень централизации достигается при создании специального ведомства, отвечающего за все государственные закупки*(90). В различных странах, как правило, комбинируется применение этих двух моделей.

Значительный опыт государственных закупок имеют США, в которых с 1948 г. действует закрепленная в нормативном правовом порядке система закупок для "правительственных" (государственных) нужд. В США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ. По правительственным заказам осуществляются гражданское и военное строительство, научно-исследовательские работы, поставки вооружения, новой техники военного и гражданского назначения, услуги связи, транспорта и др.*(91) Правительственные контракты имеют ряд особенностей в части заключения, финансового обеспечения, контрольных функций государственной администрации и др. Пентагон применяет до 50 видов правительственных контрактов.

Правовое регулирование данных правоотношений осуществляется как общим законодательством, так и специальным законодательством. Кроме того, большинство государственных ведомств вправе устанавливать различные правила, инструкции и формуляры. Разработано огромное количество методик проведения закупок отдельных видов товаров и стандартных форм контрактов.

Широко развито проведение электронных торгов, в нормативном порядке определены полномочия органов в информационной сфере. Федеральные ведомства обязаны направлять сведения по заключенным контрактам в Центральную информационную систему федеральных закупок.

Опыт США в регулировании и проведении государственных закупок использован в странах ЕС.

В результате открытия рынков закупок цены для государственных заказчиков стран ЕС упали на 30%, и этот рынок приносит примерно 16% ВВП Евросоюза при объеме 700 млрд. евро*(92). Размещение государственных заказов предполагает прозрачность, применение объективных критериев для участия и выбора и свободу от дискриминации. Принятые в ЕС правила размещения заказов применяются к заказам посредством закупки товаров, аренды, лизинга, услуг.