Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Текущее управление реализацией целевой программы осуществляется государственным заказчиком целевой программы и (или) дирекцией, создаваемой в установленном порядке Правительством РФ.

Как представляется, такое, по существу, совмещение функций по управлению реализацией целевой программы между различными субъектами (государственным заказчиком-координатором, государственным заказчиком, руководителем целевой программы и дирекцией) оправданно в отношении не всех целевых программ и ведет к исключению ответственности виновных в неисполнении целевой программы лиц.

До начала реализации целевой программы государственный заказчик утверждает и представляет в Минэкономразвития России положение об управлении реализацией целевой программы*(114).

Реализация целевых программ осуществляется на основе государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями программных мероприятий.

Государственный заказчик представляет в установленном порядке статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации федеральной целевой программы, а также сведения о заключенных государственных контрактах в Минэкономразвития России.

При необходимости государственный заказчик вносит в Минэкономразвития России, Минфин России и другие федеральные органы исполнительной власти в установленных случаях предложения о продлении срока реализации программы, который истекает в текущем году, но не более чем на один год. При необходимости продления срока на более продолжительный период разрабатывается новая целевая программа. Минэкономразвития России подготавливает заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшего финансирования за счет средств федерального бюджета и направляет его в Правительство РФ.

Государственный заказчик осуществляет контроль за ходом выполнения работ по выполнению государственного контракта (п. 3 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд).

Основные сведения о результатах реализации целевой программы, выполнении целевых показателей, об объеме затраченных на выполнение целевой программы финансовых ресурсов, а также о результатах мониторинга реализации программных мероприятий публикуются в средствах массовой информации не реже двух раз в год. Основные сведения по целевой программе размещаются государственным заказчиком и в сети Интернет.

Следует подчеркнуть, что целевая программа может быть досрочно прекращена решением Правительства РФ по итогам рассмотрения вопроса об эффективности реализации целевой программы.

Виды товаров и объемы поставок товаров, необходимых для обеспечения внепрограммных федеральных государственных нужд, предоставляются в установленном порядке одновременно с представлением проекта закона федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу.

Процесс формирования и реализации федеральных целевых программ в последнее время в значительной степени усовершенствован, что связано не только с изменением правил о разработке, утверждении и реализации федеральных целевых программ, но и с проведением административной и бюджетной реформ, с повышением эффективности государственного управления.

Однако необходимо устранить существующие недостатки правил по разработке и реализации федеральных целевых программ. Так, не установлен механизм привлечения внебюджетных средств для финансирования целевых программ. Отсутствуют четкие правила привлечения к ответственности государственных заказчиков, руководителей программ за невыполнение установленных показателей программ. Поскольку государственными заказчиками выступают в большинстве случаев федеральные органы исполнительной власти в рамках проведения административной реформы, их полномочия и функции помимо законодательных актов предусмотрены в административных регламентах.

Следует отметить и то, что ежегодное уточнение объемов и источников финансирования федеральных целевых программ не способствует финансовой стабильности их реализации и не придает уверенности поставщикам в исполнении финансовых обязательств государственных заказчиков. Кроме того, в рассматриваемом Порядке разработки федеральных целевых программ установлены общие правила их разработки и реализации и не учтены особенности, связанные с различиями целевых программ. Федеральные целевые программы можно подразделить на целевые территориальные программы, носящие комплексный характер, в которых предусмотрено решение целого ряда проблем, связанных с развитием соответствующих территорий*(115), и иные целевые программы, направленные на решение крупнейших проблем в соответствующей отрасли или сфере деятельности*(116).

В качестве недостатка действующего законодательства следует отметить отсутствие в нем понятия "заказ на поставку товаров" и правил по его формированию. Между тем формирование заказа на поставку товаров в целях его дальнейшего размещения является одним из важнейших этапов процесса государственных закупок.

В ГК РФ предусмотрено, что государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 527). Из этого следует, что основанием заключения государственного контракта является размещенный заказ.

В Законе о размещении заказов определено понятие размещения заказа, под которым понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 5), однако понятия заказа также не содержится.

В экономической и юридической литературе термины "заказ", "государственный заказ" употребляются в различных значениях - и как государственный контракт, и как поставка товаров, и как совокупная потребность государства в товарах, работах, услугах.

Бюджетный кодекс РФ в первоначальной редакции рассматривал государственный заказ в качестве обобщенной потребности государства в соответствующих товарах, работах, услугах, финансируемых за счет бюджетных средств.

Специальное понятие государственного заказа установлено применительно к товарам, работам, услугам, закупаемым для обеспечения нужд в продукции оборонного значения. В Федеральном законе от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" государственный оборонный заказ определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 1).

Иное значение имеют заказы государства, формируемые для реализации целевых программ. Их формирование осуществляется в рамках процесса определения и выделения необходимых бюджетных ассигнований на оплату товаров для государственных нужд. Данная обязанность возлагается на государственных заказчиков.

В Порядке закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594, установлено, что государственные заказчики определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, производят вариантные расчеты оценки возможностей обеспечения в соответствующем финансовом году федеральных государственных нужд, подготавливают и представляют проекты бюджетных заявок в Минэкономразвития России.

Проекты бюджетных заявок готовятся с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, которые оказывают помощь в рассмотрении и корректировке при необходимости целей и основных направлений использования бюджетных ассигнований.

Минэкономразвития России совместно с Минфином России на основании представленных проектов бюджетных заявок осуществляет их оценку и балансовую увязку с проектировками бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям и представляет в Правительство РФ обобщенный проект сводной бюджетной заявки на реализацию федеральных государственных нужд.

Бюджетные заявки составляются государственными заказчиками по установленной Правительством РФ форме. В них указывается потребность в объемах ассигнований из федерального бюджета на поставку товаров (работ, услуг) на основании расчетов возможностей по реализации намеченных задач, результатов согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и потенциальными исполнителями заказов с учетом государственных приоритетов.

После утверждения федерального закона о федеральном бюджете на финансовый год и плановый период и выделении финансовых средств на оплату поставок продукции для государственных нужд государственные заказчики на основе заявок потребителей формируют заказы, размещаемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

В заказах отражаются важнейшие показатели закупаемых товаров (количество, качество, иные характеристики товаров).

Таким образом, порядок формирования заказов на поставку товаров для федеральных государственных нужд как один из важных этапов процесса государственных закупок товаров необходимо урегулировать, как представляется, в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Заказ на поставку товаров следует понимать как документ, содержащий конкретизированную по количеству, качеству, ассортименту, срокам и другим характеристикам и сформированную в установленном порядке потребность государства в товарах, поставки которых осуществляются за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования, и размещение которого осуществляется в порядке, установленном законодательством о размещении заказов.

Для отдельных видов заказов в законе установлены особенности их формирования.

Так, номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления устанавливаются Правительством РФ.

Ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на текущий год*(117).

Специальный порядок формирования заказов установлен в отношении государственного оборонного заказа*(118).

2.3. Правовой статус национальных  проектов

Идея разработки национальных проектов была выдвинута Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. N 1226*(119) был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике в качестве совещательного органа при Президенте РФ (далее - Совет).

Совет создан в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики.

Основными задачами Совета являются:

- подготовка  предложений Президенту РФ по разработке приоритетных национальных проектов, выработке основных направлений демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию;

- рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, а также определение способов, форм и этапов их реализации;

- анализ практики  реализации приоритетных национальных  проектов, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях.

Национальные проекты имеют выраженную социальную направленность. Их появление в качестве нового инструмента решения крупномасштабных социально-экономических задач способствует проведению политики социального государства, которое в соответствии со ст. 7 Конституции РФ должно создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.

Распоряжением Правительства РФ от 14 ноября 2005 г. N 1926-р*(120) был утвержден План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и в I квартале 2006 года.