Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Государственными заказчиками могут выступать и иные получатели бюджетных средств. Согласно БК РФ получателями бюджетных средств являются органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, бюджетное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных средств за счет средств соответствующего бюджета.

На практике возможны ситуации, когда непросто определить, выступает тот или иной субъект в качестве государственного заказчика или в собственных интересах. Так, применительно к учреждениям Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 22 июня 2006 г. N 24*(164) указал, что для заключения государственного контракта учреждение должно получить полномочия государственного заказчика, которыми его может наделить соответствующий орган государственной власти. Однако в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ в Закон о размещении заказов, понятие государственных нужд было существенно расширено и в настоящее время включает и собственные нужды в товарах (работах, услугах) учреждения, необходимые для осуществления государственных функций и полномочий, финансирование которых осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. В связи с этим данное разъяснение Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ применению не подлежит.

3.3. Поставщики товаров для федеральных  государственных нужд

Поддержание добросовестной конкуренции в сфере закупок товаров для государственных нужд обусловливает необходимость расширения круга привлекаемых поставщиков. В настоящее время эта задача решена Законом о размещении заказов, который определяет участников размещения заказов. Хотя потенциальный поставщик не всегда становится участником размещения заказа, данными положениями закона можно руководствоваться при определении круга субъектов-поставщиков. Закон предоставляет право любому юридическому лицу независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также любому физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, стать участником размещения заказа, т.е. претендовать на заключение государственного или муниципального контракта в качестве поставщика (ст. 8). Ограничения на участие в размещении заказов могут быть предусмотрены федеральными законами.

Участие в государственных закупках в качестве поставщиков независимо от организационно-правовых форм и форм собственности предусматривается и в некоторых федеральных законах о государственных закупках*(165).

В ранее действовавшем законодательстве*(166) устанавливался приоритет российских поставщиков. Закон о конкурсах допускал иностранных поставщиков (исполнителей) к участию в конкурсе, только если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно (ст. 6).

Закон о размещении заказов установил национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, если иное не предусмотрено международным договором (ст. 13).

Национальный режим предоставляется иностранным лицам на условиях взаимности, т.е. если аналогичный режим установлен иностранным государством в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, оказываемых российскими лицами. В противном случае федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, устанавливает условия допуска товаров из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, к размещению заказа. Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения в отношении иностранных лиц при размещении заказов для нужд обороны страны и безопасности государства. Так, постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 369*(167) установлено, что приобретение товаров (работ, услуг), происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд обороны страны и безопасности государства не допускается, за исключением случаев, когда производство соответствующих товаров в Российской Федерации отсутствует или не соответствует требованиям государственных заказчиков.

Таким образом, Закон о размещении заказов установил максимально открытый режим доступа субъектов к размещению заказов для государственных и муниципальных нужд.

В этой роли помимо организаций, действующих на праве частной собственности, выступают государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления. В соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(168) одной из основных целей создания казенного предприятия является производство преобладающей или значительной части продукции для государственных или муниципальных нужд. Правительство РФ вправе обязать федеральные казенные предприятия заключить государственные контракты.

Помимо производителей товаров, в качестве поставщиков могут выступать посреднические организации. Они имели право принимать участие в конкурсах и по Закону о конкурсах, но поскольку в данном законе в числе требований, предъявляемых к участникам конкурса, было предусмотрено, что поставщик должен иметь производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг) (п. 1 ст. 5), посреднические организации исключались из числа участников конкурса. В действующем Законе о размещении заказов таких ограничений нет, однако не всегда посреднические организации - победители аукциона имеют всю необходимую производственную базу и трудовые ресурсы для надлежащего исполнения договорных обязательств по государственным контрактам.

В качестве поставщиков товаров могут выступать и некоммерческие организации. Как известно, в законодательном порядке установлено, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но постольку, поскольку это необходимо для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

В Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(169) предусмотрено, что некоммерческие организации могут осуществлять производство товаров и услуг, приносящее прибыль (п. 2 ст. 24).

Принципиальная возможность выступления некоммерческих организаций в качестве поставщиков товаров признается и учеными*(170). Однако поскольку такая деятельность должна быть подчинена основным целям некоммерческих организаций, получение прибыли не может быть самоцелью некоммерческих организаций и полученная прибыль не распределяется между участниками организации, предлагается такую деятельность назвать как деятельность предпринимательского характера*(171).

Однако на практике существующий жесткий конкурентный отбор поставщиков товаров для государственных нужд препятствует широкому пользованию некоммерческими организациями данными правами.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июня 1997 г. N 630*(172) поставщикам товаров для государственных нужд, успешно выполняющим договорные обязательства, присваивается почетное звание "Поставщик продукции для государственных нужд".

В Положении о звании "Поставщик продукции для государственных нужд России"*(173) установлено, что звание присваивается поставщикам, выигравшим торги (конкурс) не менее трех раз подряд и поставлявшим при этом продукцию в соответствии с заключенным государственным контрактом.

Данное звание сохраняется за поставщиком в течение двух лет с момента прекращения государственного контракта, заключенного по результатам последних выигранных им торгов (конкурса).

Поставщик, получивший это звание, имеет право соответствующей маркировки своей продукции и использования этого звания в рекламных целях.

В то же время участники размещения заказа, уклонившиеся от заключения государственного или муниципального контракта, а также поставщики, с которыми контракты по решению суда были расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных или муниципальных контрактов, включаются в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19 Закона о размещении заказов). В соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона о размещении заказов при размещении заказа путем проведения торгов заказчик, уполномоченный орган вправе установить требование к участникам размещения заказа об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа.

Преимущества при участии в размещении заказов устанавливаются учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов (ст. 14 Закона о размещении заказов).

Под организациями инвалидов в законе понимаются общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, и организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее 50%, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда - не менее 25%.

Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2008 г. N 175 "О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(174) утверждены два перечня товаров (работ, услуг), при размещении заказов на которые могут предоставляться преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и на которые могут предоставляться преимущества организациям инвалидов.

В случае если производство товаров (работ, услуг), предусмотренных данными перечнями, осуществляется учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы и (или) организациями инвалидов и информация об указанных учреждениях, предприятиях и организациях, а также о производимых ими товарах (работах, услугах) размещена на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет, предусмотренном для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, государственные заказчики, а также органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков, вправе предоставлять преимущества таким учреждениям, предприятиям и организациям в отношении предлагаемой цены контракта в размере до 15% при размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) путем проведения торгов.

Если производство товаров осуществляется учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы и информация об указанных учреждениях и предприятиях, а также о производимых ими товарах размещена на официальном сайте, Федеральная служба исполнения наказаний, ее территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, вправе размещать заказы на поставки товаров в учреждениях и предприятиях уголовно-исполнительной системы без проведения торгов (у единственного поставщика).

Размещение на официальном сайте указанной информации осуществляется соответственно Федеральной службой исполнения наказаний и Министерством здравоохранения и социального развития РФ в установленном порядке.

Обязанность государственных заказчиков по привлечению к торгам субъектов малого предпринимательства ранее была предусмотрена в законе  *(175), однако механизм реализации данных положений закона разработан не был, поэтому право субъектов малого предпринимательства на участие в конкурсах по размещению заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд реализовать было достаточно сложно.

В настоящее время критерии определения субъектов малого и среднего предпринимательства содержатся в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"*(176).

В соответствии со ст. 15 Закона о размещении заказов государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10% и не более чем 20% общего годового объема поставок товаров (работ, услуг) по перечню, установленному Правительством РФ. Участие субъектов малого предпринимательства в государственных закупках должно быть обеспечено путем проведения торгов, запроса котировок, участниками которых являются только субъекты малого предпринимательства. Начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг устанавливается в размере 15 млн. руб.

Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 642*(177) утвержден перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляются у субъектов малого предпринимательства. При этом заявки других лиц отклоняются.

В случае, если по истечении срока подачи заявок на участие в торгах субъектами малого предпринимательства подано менее двух заявок на участие в конкурсе или аукционе, торги признаются несостоявшимися.

В случае, если торги признаются несостоявшимися и не подана ни одна заявка или заявка, поданная единственным участником размещения заказа, являющимся субъектом малого предпринимательства, не соответствует требованиям и условиям, предусмотренным конкурсной документацией, документацией об аукционе, повторные торги, участниками которых являются субъекты малого предпринимательства, не проводятся и объем товаров, на поставку которых проводились такие торги, учитывается в общем годовом объеме товаров.