Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Аналогичное правило действует и в отношении запроса котировок.

Предоставление указанных преимуществ субъектам малого предпринимательства находится в русле проводимой государственной политики в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, направленной на их развитие и увеличение их количества, обеспечение их конкурентоспособности, оказания им содействия в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг) на товарные рынки (ст. 6 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации").

Глава 4. Размещение заказов государства на поставку товаров и на энергосервис для федеральных государственных нужд и заключение государственных контрактов

4.1. Общие положения

Размещение заказов на поставку товаров является важнейшей стадией государственных закупок товаров. Именно с размещения заказов начинается процесс взаимодействия государства в лице государственных заказчиков или уполномоченных органов и предпринимателей. На этой же стадии при выборе поставщиков допускается наибольшее количество злоупотреблений. По экспертным оценкам, до принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в карманах чиновников, проводящих государственные закупки, оседало примерно 100 млрд. руб. в год*(178).

За четыре года действия Закона о размещении заказов удалось сэкономить 770 млрд. бюджетных рублей, включая бюджеты муниципалитетов*(179).

В ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов предусмотрено, что законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из Закона о размещении заказов, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов. Впервые в законодательстве о государственных закупках установлено, что законодательство о размещении заказов государства основывается на Бюджетном кодексе РФ. Таким образом, правовое регулирование отношений по размещению заказов сочетает в себе как частноправовые, так и публично-правовые начала. В случаях, предусмотренных законодательством о размещении заказов, нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, вправе принимать Президент РФ и Правительство РФ. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию отношений в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, является Минэкономразвития России.

Значение Закона о размещении заказов состоит прежде всего в том, что он установил единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (двух уровней - федеральных и региональных), так и для муниципальных нужд. Данное положение не ограничивает право субъектов Российской Федерации, установленное Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", по самостоятельному определению потребностей в продукции, необходимой для удовлетворения региональных нужд.

Местное самоуправление в соответствии со ст. 130 Конституции РФ призвано самостоятельно решать вопросы местного значения, в том числе удовлетворять местные нужды населения. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления выступают заказчиками на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Единый порядок размещения заказов установлен прежде всего в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов.

Впервые в Законе о размещении заказов определяется понятие размещения заказов. ГК РФ предусматривает, что для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным (п. 1 ст. 527). Однако понятия заказа и размещения заказа в ГК РФ отсутствуют.

Под размещением заказов закон понимает осуществляемые в порядке, в нем предусмотренном, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (ст. 5).

Заказ считается размещенным со дня заключения государственного или муниципального контракта (ч. 4 ст. 9). Исходя из данного определения можно сделать вывод, что размещение заказов понимается в законе достаточно широко и рассматривается как определенная последовательность действий заказчиков, уполномоченных органов, направленных на определение поставщиков с целью заключения с ними государственных контрактов.

Следует отметить, что Закон о размещении заказов имеет антикоррупционную направленность. Как сказано в ст. 1, в качестве одной из важнейших целей закона является совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Поскольку публичные закупки являются одной из самых коррупциогенных сфер деятельности, в международных правовых актах предусматриваются меры профилактики с целью устранения факторов, способствующих коррупции.

Так, в ст. 9 Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 г.)*(180) предусматривается, что при создании системы публичных закупок должны быть предусмотрены:

- публичное распространение  информации, касающейся закупочных  процедур и контрактов на закупки;

- установление  условий участия и принятия  решений о заключении контрактов, правил проведения торгов;

- применение  заранее установленных и объективных  критериев в отношении принятия  решений о публичных закупках;

- эффективная  система контроля;

- меры регулирования, касающиеся персонала, например, требование  о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке.

Положения Конвенции были учтены при разработке Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в котором в качестве одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названо обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (п. 12 ст. 7).

Проявлениям коррупции способствуют пробелы в законодательстве, имеющиеся противоречия нормативных актов актам более высокого уровня, неопределенность норм, позволяющих применять их различную трактовку. К коррупциогенным факторам можно также отнести отсутствие четких правил о государственном контроле и отсутствие юридической ответственности. При разработке Закона о размещении заказов, а также при изменении административного законодательства законодателю удалось исключить многие коррупциогенные факторы. Так, Закон о размещении заказов содержит подробные и четкие правила размещения заказов. В отличие от ранее действовавшего Закона о конкурсах Закон о размещении заказов значительно увеличил количество способов размещения заказов, установил ответственность за допущенные нарушения при их размещении, предусмотрел проведение государственного контроля в данной сфере. Для исключения фактов коррупции и злоупотребления должностным лицом своим положением установлено, что обмен сведениями между организатором и участниками конкурса осуществляется в письменной форме, а переговоры запрещены, активно внедряется электронная форма взаимодействия субъектов, осуществляющих размещение заказов и поставщиков.

Искоренению коррупции способствует и объективность оценки предложений участников размещения заказов. С этой целью в Законе о размещении заказов предусмотрено, что оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе должна осуществляться в соответствии с критериями, установленными в законе (ст. 28). Порядок оценки заявок установлен Правительством РФ*(181).

Исключению проявлений коррупции способствует также внедрение административных регламентов в деятельность органов исполнительной власти, устанавливающих четкие и детально разработанные правила по осуществлению государственных функций.

Таким образом, Закон о размещении заказов создал правовую основу размещения заказов государства на поставку товаров (работ, услуг), основанную на принципах, соответствующих рыночным условиям хозяйствования.

Прежде всего надо отметить, что современное законодательство о государственных закупках предусматривает, что взаимоотношения государства с поставщиками по закупкам товаров осуществляются на договорной основе. Это принципиальное положение установлено еще в преамбуле Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд. Данное положение соответствует закрепленному в ГК РФ принципу свободы договора (ст. 421). Поставщики товаров свободны в выборе решения вступать в договорные отношения по закупкам товаров для государственных нужд или нет. Исключительные случаи, когда поставщики обязаны заключать государственные контракты, установлены в законе и расширительному толкованию не подлежат.

Так, в Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусмотрено, что Правительство РФ может в необходимых случаях вводить режим обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд для казенных предприятий (п. 7 ст. 3). Одной из основных целей создания казенных предприятий, как отмечалось, является производство продукции для государственных нужд.

Специальные квоты (государственное бронирование) по обязательной продаже материально-технических ресурсов могут устанавливаться поставщикам, осуществляющим поставки продукции для поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации (п. 2 ст. 4).

Поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия-монополисты, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв (п. 4 ст. 9 Федерального закона "О государственном материальном резерве").

Оборонный заказ и заключение государственного контракта на работы по поддержанию мобилизационных мощностей обязательны для всех организаций в случае, если размещение оборонного заказа не влечет за собой убытков от его выполнения (п. 4 ст. 3 Федерального закона "О государственном оборонном заказе").

Оборонный заказ обязателен для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу, если отсутствуют претенденты в конкурсе на размещение оборонного заказа, а также в случае, если по результатам проведения конкурса не определен головной исполнитель (исполнитель) при условии, что оборонный заказ обеспечивает установленный Правительством РФ уровень рентабельности производства этих видов продукции (работ, услуг) (п. 4 ст. 3 Федерального закона "О государственном оборонном заказе").

Поскольку поставщик обязан в этих случаях заключить государственный контракт, государственный заказчик вправе обратиться в суд с требованием о понуждении его к заключению контракта (п. 5 ст. 528 ГК РФ).

Одной из целей регулирования Закона о размещении заказов является расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулировании такого участия. Данная цель достигается путем предоставления законом права стать участником размещения заказа любым юридическим и физическим лицам, в том числе иностранным (ст. 8, 13), доступностью получения информации о размещении заказа (ч. 6 ст. 16), установлением исчерпывающего перечня оснований для отказа в допуске к участию в торгах (ч. 1, 2 ст. 12), предоставлением права на обжалование действий заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации и других лиц, совершающих действия по размещению заказов, и др.

Закон устанавливает равенство прав участников размещения заказов, за исключением установленных законом случаев. Требования ко всем участникам должны быть едиными. Не должны допускаться меры дискриминационного характера к отдельным поставщикам. Преимущества в размещении заказов имеют, как было показано, субъекты малого предпринимательства, организации инвалидов, а также предприятия и учреждения уголовно-исправительной системы.

Провозглашенная законом цель развития добросовестной конкуренции достигается установлением в ч. 2 ст. 10 приоритета применения торгов в качестве способа размещения заказа, проводящихся в форме аукциона и конкурса, за исключением случаев, предусмотренных законом. Именно при проведении торгов обеспечивается конкурентная борьба между претендентами на заключение государственного или муниципального контракта.

Общие антимонопольные требования к торгам установлены в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В ч. 1 ст. 17 данного закона установлено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: