Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

К юридическим лицам публичного права относятся, как отмечал М.И. Кулагин, само государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве особого субъекта права - казны, административно-территориальные подразделения государства (земли, департаменты, общины и т.д.), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления*(151).

Публичные юридические лица образуются в качестве публичных предприятий и публичных служб, однако их единой модели в Западной Европе не существует. Отмечается многообразие статусов и организационных форм, что объясняется прагматическим характером того процесса, который привел к созданию публичного сектора каждой из стран.

В большинстве стран встречаются три типа статуса:

- служба, не имеющая статуса юридического лица, создаваемая публичным образованием. Применение этого статуса существенно сокращается на общенациональном уровне, он чаще встречается на местном уровне;

- специфический  тип организаций, на которые частично  распространяются нормы публичного права: "публичное учреждение" во Франции, "коммерческое агентство" в Швеции, "публичная корпорация" в Дании и т.д.;

- коммерческое  общество, действующее на основании  частного права, в котором публичное  образование является либо единственным акционером (во Франции это национальные общества) либо владеет большей частью акций (в этом случае речь идет о смешанном экономическом обществе). Во Франции подобным статусом обладают банки и промышленные предприятия.

Эти три формы встречаются в большинстве стран. Значение первой формы уменьшается, поскольку она не обеспечивает достаточную гибкость в управлении предприятиями. Вторая форма часто применяется в отношении предприятий, осуществляющих публичные функции. Третья в основном применяется на предприятиях в тех секторах, где действует конкуренция, но сейчас наметилась тенденция ее распространения на сферу публичных служб (например, железные дороги в Германии или Италии)*(152).

Административное публичное учреждение во Франции рассматривается как способ прямого управления публично-правового юридического лица определенной экономической деятельностью без создания специального юридического лица. Его бюджет не выделяется из бюджета того публичного образования, которое его создало, аналогичный режим распространяется и на его имущество*(153).

Административное публичное учреждение относится главным образом к публичному праву. На промышленные и коммерческие публичные учреждения распространяется отчасти частное, отчасти публичное право.

В западных странах тенденция использовать частноправовые методы регулирования в управленческой деятельности, передавать выполнение государственных функций субъектам частного права прослеживается достаточно давно. Данная тенденция отчетливо проявляется в настоящее время и в России.

Так, на основании договора концессии поручается осуществлять определенную деятельность, имеющую общественное значение, частному акционерному обществу.

Формула концессии, как отмечают зарубежные исследователи, развивается и усложняется. Она применяется в отношениях публично-правовых образований и публичных предприятий*(154).

В связи с этим и российские ученые полагают, что резкий переход от системы общесоюзных министерств с подчиненными им предприятиями и учреждениями, по сути, к параллельному существованию органов государственной власти и хозяйствующих субъектов выявил проблемы в новой системе. "Очень часто между властью и бизнесом недостает еще одного звена - юридического лица публичного права"*(155).

В сфере государственных закупок примером создания субъекта, совмещающего функции управления и хозяйственную деятельность, может служить государственное унитарное предприятие "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка", которое было создано при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ*(156).

В его деятельности сочетались функции по государственному регулированию и предпринимательская деятельность.

В настоящее время субъектами, в деятельности которых сочетаются различные функции, в том числе по государственному управлению в определенной сфере деятельности и предпринимательской деятельности, являются государственные корпорации*(157). Данные субъекты отличаются рядом особенностей по сравнению с другими юридическими лицами (создание на основании специальных законов, отсутствие учредительных документов, неприменимость правил о банкротстве и др.). Их наименование - государственные корпорации - не отражает существо данной организационно-правовой формы, поскольку они являются частными собственниками своего имущества и не имеют членства. В связи с этим предполагается осуществить их преобразование в другую организационно-правовую форму.

В настоящее время последовательно отстаивает концепцию юридического лица публичного права В.Е. Чиркин*(158).

Отмечая, что понятие юридического лица возникло из потребностей гражданского оборота и приспособлено к юридическим лицам частного права, сопоставляя признаки юридического лица и органа государства, В.Е. Чиркин приводит весомые аргументы и отличия данных субъектов и предлагает закрепить понятие юридического лица публичного права в законодательстве. К существенным чертам юридического лица публичного права автор относит: то, что это не гражданско-правовое, а публично-правовое образование; его основным назначением не является участие в имущественном обороте; оно имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов (не частных, а общественных); создается в распорядительном порядке, обладает публичной властью и др.

Юридическими лицами публичного права, по мнению В.Е. Чиркина, являются четыре вида юридических лиц: общественные объединения и общественные учреждения, территориальные публичные коллективы, государственные и муниципальные органы и публичные учреждения, - каждый из которых имеет свои особенности.

Действительно, и по существенным, и по формальным признакам государственные органы значительно отличаются от юридических лиц.

Так, федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные агентства, федеральные службы) осуществляют свою деятельность в рамках компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов.

Компетенция не является гражданско-правовым понятием и не отождествляется с понятием юридического лица.

В доктрине компетенция рассматривается как законно возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел; элементами компетенции являются предметы ведения (сферы и объекты воздействия) и властные полномочия*(159). Сходное понятие компетенции содержится и в других источниках. Как совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения определяет компетенцию Д.Н. Бахрах*(160).

Осуществление исполнительно-распорядительной деятельности федеральными органами исполнительной власти нельзя рассматривать как их право или обязанность. Компетенцию органов исполнительной власти составляет одновременно "право-обязанность" выполнять управленческие функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)"*(161) в административном регламенте, утверждаемом федеральным министерством, определяется исполнение государственных функций, т.е., по существу, определяется компетенция федерального органа исполнительной власти.

В то же время введение в законодательство новой правовой категории - юридического лица публичного права - представляется спорным. Понятие юридического лица является гражданско-правовым понятием, а характер деятельности государственных органов отражает используемое в законодательстве и разработанное доктриной понятие компетенции. Поскольку свойства юридического лица необходимы государственным органам не для осуществления основной деятельности, а для участия в имущественных отношениях, верным, как представляется, является мнение о том, что федеральные органы исполнительной власти обладают правами юридического лица. Следует также отметить, что арбитражная практика не отождествляет понятие юридического лица и наделение соответствующего субъекта правами юридического лица. Высший Арбитражный Суд РФ в Информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике"*(162) разъяснил, что "наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица".

Российская Федерация, как и другие публичные образования, не может непосредственно участвовать в имущественных отношениях. Для участия в имущественных отношениях органам государственной власти необязательно иметь статус юридического лица. Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной соответствующими актами, определяющими статус данных органов. Таким образом, право на участие в имущественном обороте органов государственной власти закреплено в публично-правовом порядке (например, Президент РФ, Правительство РФ не являются юридическими лицами).

Помимо государственных органов государственными заказчиками могут выступать органы управления государственными внебюджетными фондами: Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (положения о которых утверждены в установленном порядке)*(163). Финансирование поставок товаров для государственных нужд за счет бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется, если в федеральном законе о бюджете государственного фонда на очередной финансовый год и плановый период предусмотрен определенный объем денежных средств на соответствующие нужды.

Государственными заказчиками могут выступать и бюджетные учреждения.

Понятие и правовое положение учреждения определяется в ГК РФ. Учреждением согласно ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (п. 1 ст. 120).

В данном определении указано на осуществление учреждением управленческих функций, однако учреждение в отличие от государственного органа не имеет государственно-властных полномочий, не вправе принимать нормативные правовые акты. Основными областями деятельности государственных учреждений являются здравоохранение, культура, образование. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ).

В п. 3 ст. 120 ГК РФ предусмотрено, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Закон о размещении заказов также выделяет в качестве государственного заказчика бюджетное учреждение. Статья 161 БК РФ именуется "Особенности правового положения бюджетных учреждений", однако в данной статье не приводятся иные, чем предусмотренные в ст. 120 ГК РФ, функции бюджетного учреждения, а в основном рассматривается порядок осуществления расчетных операций бюджетным учреждением и предусматриваются изъятия из общих гражданско-правовых правил исполнения договорных обязательств и ответственности за их ненадлежащее исполнение. Следует подчеркнуть, что положения ст. 161 БК РФ противоречат ГК РФ и специальному законодательству о государственных закупках.

Расчетные операции, как сказано в ст. 161 БК РФ, проводятся через лицевые счета, открытые бюджетному учреждению в соответствии с БК РФ по бюджетной смете. Заключение государственных контрактов и их оплата бюджетным учреждением производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.

Нарушение бюджетным учреждением требований настоящей статьи при заключении государственных контрактов является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

В п. 3 ст. 161 БК РФ предусмотрено, что в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

Данное правило означает, что бюджетному учреждению предоставляется право в одностороннем порядке изменять условия договора. Более того, в этой же статье БК РФ указано, что сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора. Тем самым необоснованно ограничивается ответственность государства по договорным обязательствам. Кроме того, БК РФ устанавливает, что положения, установленные им применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. Тем самым государство в лице государственных заказчиков получает необоснованные преимущества в договорных отношениях, нарушается п. 1 ст. 124 ГК РФ об участии публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Правила ст. 161 БК РФ свидетельствуют о необоснованном вторжении Бюджетного кодекса РФ в область гражданско-правовых отношений и не способствуют стабильности договорных отношений по поставкам товаров для государственных нужд.