Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Государство как особый субъект имущественных правоотношений имеет специальную правосубъектность, поскольку участвует в имущественном обороте для исполнения своих функций. К государству поэтому применяются специальные правила, рассчитанные только на публичные образования: ст. 16, 212, 214, 215, 279, 281, 817, 1069, 1070, 1071 и др. ГК РФ.

Особенность государства как субъекта имущественных правоотношений состоит также в том, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следует подчеркнуть, что данные отношения нельзя квалифицировать как гражданско-правовые отношения представительства, их осуществление происходит в рамках установленной компетенции, т.е. является одновременно "правом-обязанностью".

Поскольку характерной особенностью государства является тесная взаимосвязь публично-правовых и частноправовых элементов, возникают сложности в определении того, каково должно быть соотношение этих двух составляющих при регулировании участия государства в гражданском обороте.

При преобладании публично-правовых начал в деятельности государства в имущественном обороте существует опасность нарушения интересов и прав контрагентов государства. С другой стороны, участвуя в гражданско-правовых правоотношениях, государство действует в публичных интересах, что не может не сказаться на правовом регулировании складывающихся правоотношений.

Государство само устанавливает правила своего участия в имущественном обороте и применяемые методы регулирования, однако публично-правовые элементы при этом не могут не учитываться. Поэтому в п. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрен приоритет специальных правил регулирования участия государства в гражданско-правовых отношениях перед общими правилами о юридических лицах, применяемыми к государству.

Публичные образования несут ответственность имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме так называемого распределенного имущества, т.е. имущества, закрепленного за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

На практике в ряде случаев возникают сложности с взысканием денежных средств из-за невыполнения государством своих обязательств. При этом возникают различные проблемы: определение субъекта, к кому предъявлять денежные требования, из какого имущества должны быть удовлетворены требования и в каком объеме. Данные проблемы достаточно активно обсуждаются в литературе*(139).

Применительно к теме исследования актуальной представляется проблема ответственности государства по своим обязательствам.

Гражданский кодекс РФ не предусматривает иммунитет государства по внутренним обязательствам. В ст. 126 ГК РФ предусмотрено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации несут ответственность по своим обязательствам. Имущество, на которое может быть обращено взыскание (нераспределенное имущество), ограничивается бюджетными средствами и иным имуществом, образующим казну, и то при условии, что эти расходы предусматриваются в соответствующем бюджете.

Как отмечается в литературе, имеет место попытка законодателя расширить пределы иммунитета публичных образований*(140). Так, в п. 3 ст. 161 БК РФ установлена обязанность бюджетного учреждения и его контрагента в договоре согласовывать новые условия при уменьшении уполномоченными органами власти средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования договоров учреждения. При этом контрагент бюджетного учреждения вправе потребовать возмещения только реального ущерба, причиненного изменением условий договора.

Более того, в БК РФ установлен иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц данных органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных пунктом вторым данной статьи (ст. 239). Следовательно, государство ограничивает пределы своей ответственности. Так, в расходе бюджетов не предусматриваются денежные средства, которые могут быть уплачены за нарушение государством обязательств по государственным контрактам.

Однако решение данной проблемы не является однозначным. Так, через взыскание по судебным решениям можно разрушить государственный бюджет, поскольку, как отмечает В.Ф. Яковлев, сейчас предъявляются иски о взыскании из бюджета средств, которые в государственном бюджете не заложены. Существует опасность того, что от бюджета ничего не останется*(141). С другой стороны, хотя в ГК РФ предусмотрено участие публичных образований в гражданско-правовых отношениях на равных условиях с другими лицами, фактическое положение государства и взыскателя по искам к публичным образованиям не равно, что предполагает использование специального порядка обращения взыскания на средства бюджетов. Как отмечается в определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 2009 г. N 1312-О-О*(142), вынесение судебных решений по искам к казне Российской Федерации порождает коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций - с другой. В таких случаях должны быть приняты организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы взыскание денежных средств не парализовало бы деятельность соответствующих государственных структур.

Кроме того, в целом ряде случаев в законодательстве не определено, какому субъекту следует предъявлять имущественные требования к государству.

В литературе предлагается два пути решения этой проблемы. Ввиду сложности определения в ряде случаев государственного органа, который может выступать в качестве ответчика, выступающего от имени государства, предлагается решать этот вопрос в правоприменительной практике, установив в законодательном порядке возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации с последующей обязанностью суда определить надлежащий орган или лицо, к компетенции которого относится обязанность исполнения заявленного истцом требования.

Другим решением данной проблемы является установление четких правил в законе, в том числе и надлежащего ответчика*(143).

В пользу второго варианта говорит тот факт, что в условиях еще не сложившейся практики цивилизованного поведения на рынке более эффективным является установление четких законодательных правил об ответственности государства в договорных и деликтных обязательствах. С этой целью необходимо обеспечить сочетание норм бюджетного и гражданского законодательства. При этом следует согласиться с мнением о том, что при принятии государством обязательств по финансированию соответствующих расходов закон о бюджете имеет безусловный приоритет*(144). Данное мнение основано на законе. Неслучайно ст. 83 БК РФ предусматривает, что при принятии закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существенных видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджете и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Однако, как отмечается в указанном выше определении Конституционного Суда РФ, по существу, эффективный организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публичным образованиям еще предстоит создать.

3.2. Понятие и виды государственных заказчиков

Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ определяет государственных заказчиков (Порядок разработки федеральных целевых программ, п. 6). Инициаторами разработки федеральной целевой программы могут выступать федеральные органы исполнительной, однако четко не установлено, какие субъекты могут быть утверждены в качестве государственных заказчиков целевых программ. Исходя из анализа действующего законодательства о государственных закупках, с большой долей уверенности можно предположить, что в качестве государственных заказчиков федеральных целевых программ могут выступать федеральные органы исполнительной власти.

Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд (п. 2 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд).

Согласно ст. 4 Закона о размещении заказов государственными заказчиками по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, а также иные получатели средств федерального бюджета.

Как видно, круг субъектов, которые могут выступать государственными заказчиками, достаточно широк. Следует отметить, что преимущественно государственными заказчиками выступают федеральные органы исполнительной власти, т.е. государственные органы, наделенные властными полномочиями, необходимыми для осуществления управленческой деятельности в определенной сфере деятельности или отрасли.

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(145) утверждена новая структура этих органов. В подавляющем большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти установлено, что они являются юридическими лицами. Однако в ГК РФ не предусмотрено участие в гражданско-правовых отношениях государственных органов в качестве юридических лиц.

В п. 1 ст. 125 ГК РФ установлено, что право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности от имени Российской Федерации предоставлено органам государственной власти в рамках их компетенции. А в п. 3 ст. 125 ГК РФ предусмотрено, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы.

Ю.Н. Андреев обращает внимание на различие между органами государственной власти и государственными органами*(146). Несмотря на имеющиеся в литературе разногласия по поводу трактовки данных субъектов, Ю.Н. Андреев справедливо полагает, что понятие "государственный орган" шире понятия органа государственной власти, и обосновывает свое мнение со ссылками на правовую доктрину и Конституцию РФ.

От имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ могут выступать Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ*(147).

Специальное поручение, предусмотренное в п. 3 ст. 125 ГК РФ, может быть дано в разовом порядке, а также постоянно в рамках осуществляемой государственным органом компетенции. Так, применительно к сфере государственных закупок во многих положениях о федеральных органах государственной власти предусмотрено осуществление ими функций по размещению заказов государства в установленной сфере деятельности на постоянной основе*(148).

В литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности государственных органов выступать в имущественных отношениях в качестве юридического лица. Некоторые авторы считают невозможным наделение федеральных органов исполнительной власти статусом юридического лица, поскольку своими действиями они осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию*(149).

Ряд авторов полагает, что органы государственной власти во многих случаях имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность и выступают в гражданских правоотношениях в организационно-правовой форме учреждения*(150).

Напротив, многие авторы полагают, что понятие юридического лица, имеющееся в ГК РФ, является цивилистическим понятием и сформулированные признаки юридического лица не могут быть применены к государственным органам, которые осуществляют в основном функции управления, обладают властными полномочиями, и нормы гражданского законодательства, регулирующие правовое положение юридических лиц, к министерствам и другим государственным органам применять неправомерно. Действительно, признание государственного органа юридическим лицом требует прохождения им процедуры государственной регистрации в качестве юридического лица (ст. 51 ГК РФ), составления учредительных документов (ст. 52 ГК РФ) и соблюдения иных требований гражданского законодательства, чего не происходит на практике.

Для их участия в имущественном обороте предлагается использовать конструкцию юридического лица публичного права (или публичного юридического лица), которая применяется в праве зарубежных стран.