Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

К общим принципам и правилам, установленным этим законом, относятся принципы разработки и реализации федеральных целевых программ (ст. 2); общие правила формирования заказов и заключения государственных контрактов, требования к поставляемым товарам (ст. 3); правила по стимулированию поставщиков товаров для федеральных государственных нужд (ст. 4); общие вопросы ответственности по государственным контрактам (ст. 5). Данные положения конкретизируются в иных нормативных правовых актах.

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставки продукции для региональных нужд осуществляются в соответствии с общими принципами и положениями указанного федерального закона.

Возникает вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по регулированию отношений в сфере государственных закупок. В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд определено, что потребности в товарах, необходимых для удовлетворения нужд субъекта Российской Федерации, определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно. Финансирование поставок товаров для региональных государственных нужд осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(75) законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении. Кроме того, субъектом Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта (пп. "а", "г", "е" п. 2 ст. 5).

Следует отметить, что Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установлен единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют потребность в товарах, необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, формируют заказы на поставки товаров для региональных нужд, осуществляют финансирование поставок товаров (работ, услуг). Данные вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, на что указала Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении от 15 октября 2004 г. N 20-ГО4-14*(76). В соответствии с общими положениями и принципами Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие закупки товаров для региональных нужд.

Единые правила, предусмотренные федеральными законами, установлены по размещению заказов, заключению, изменению и расторжению государственных контрактов. Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ*(77) в связи с принятием Закона о размещении заказов в Гражданский кодекс РФ внесены соответствующие изменения, в соответствии с которыми правила ГК РФ распространяются не только на поставку товаров для государственных нужд, но и на поставку товаров для муниципальных нужд.

В соответствии с общими принципами и положениями Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд осуществляется правовое регулирование закупок отдельных видов товаров для федеральных государственных нужд или закупок товаров для определенных целей.

Так, государственный материальный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в определенных законом целях. Потребности в материальных ценностях, составляющих государственный резерв, относятся к федеральным государственным нуждам. Нормативным правовым актом, устанавливающим принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного резерва и регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" регулирует отношения по формированию, размещению, финансированию и исполнению государственного оборонного заказа, который определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 1).

Следует отметить, что положения Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд не распространяются на отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, которые регулируются специальным Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусмотрено, что отношения по размещению заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд регулируются законодательством о размещении заказов.

Вместе с тем, поскольку Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд содержит принципы и общие положения, распространяемые на весь процесс государственных закупок, в нем следовало бы установить и общие положения о размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Важное значение для систематизации нормативных правовых актов о государственных закупках имеет принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который устанавливает единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных нужд, государственных нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальных нужд, обеспечивает прозрачность закупочного процесса, направлен на стимулирование конкуренции между поставщиками (подрядчиками, исполнителями), экономию бюджетных средств, создает единое информационное пространство для размещения заказов.

Однако этим важность закона не ограничивается. Он имеет общее значение для совершенствования всей системы государственных закупок, поскольку вносит существенные изменения в основные понятия в рассматриваемой сфере. Принятие данного закона потребовало внесения изменений в 34 законодательных акта*(78). Без преувеличения можно сказать, что принятие данного закона ознаменовало собой новый этап в развитии законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг).

Помимо федеральных законов, принято большое количество указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов, составляющих систему источников правового регулирования отношений в сфере закупок товаров для федеральных государственных нужд.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд является Министерство экономического развития РФ*(79).

При рассмотрении вопроса о совершенствовании законодательства о государственных закупках следует отметить, что до принятия Закона о размещении заказов обсуждался вопрос о необходимости принятия вместо нескольких федеральных законов одного федерального закона о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для федеральных государственных нужд. С принятием Закона о размещении заказов, устранившим пробелы в регулировании важного этапа государственных закупок - этапа размещения заказов и заключения государственных контрактов - необходимость в принятии единого федерального закона, как представляется, отпала. Однако не принят еще до сих пор предусмотренный ст. 768 ГК РФ закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд, который должен основываться на единых общих положениях, установленных Законом о поставках продукции для федеральных государственных нужд.

Совершенствование регулирования в рассматриваемой сфере должно быть направлено на устранение пробелов и существующих противоречий в нормативных правовых актах, что, учитывая комплексный характер правового регулирования рассматриваемых отношений, является непростой задачей.

Учитывая, что значение государственных закупок как инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, средства стимулирования технической и технологической модернизации постоянно возрастает, целесообразно разработать и утвердить концепцию развития системы государственных закупок.

1.4. Исторический и зарубежный  опыт правового регулирования закупок товаров для государственных нужд

Исторический опыт и практика размещения заказов государства в развитых зарубежных странах показывает, что оптимальным способом размещения государственных заказов являются торги.

В России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах. Так, в 1595 г. царь Алексей издает указ "О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости". Более того, следует отметить, что в течение длительного времени правовое регулирование поставки и подряда существовало только для обеспечения государства (казны). Правовое регулирование поставки и подряда во взаимоотношениях с казной (государством) осуществлялось Положением о казенных подрядах и поставках, включенным в Свод законов гражданских.

До революции заключение договоров с государством (казною) происходило тремя способами: посредством проведения торгов, посредством запечатанных объявлений, посредством торгов и запечатанных объявлений*(80).

Порядок проведения торгов и осуществления иных способов закупок подчинялись как общим правилам гражданского права, так и специальным правилам, содержащимся в Положении о казенных подрядах и поставках.

Предметом казенных поставки и подряда могли быть вещи, припасы, инструменты, различные работы и услуги. От имени казны торги проводились казенными учреждениями.

Первый способ состоял в том, что на листе, на котором были написаны имена желающих вступить в договор с казною, записывалась объявляемая каждым желающим цена до тех пор, пока "никто ниже цены объявлять не будет". После этого каждое из участвующих в торге лиц подписывалось на листе, на котором были написаны имена всех лиц, принимавших участие в торге. Через несколько дней проводились повторные торги (переторжка), на которых впервые принимавшие участие лица и уже участвовавшие в первых торгах предлагали свою цену на товар. Выигравшим признавался участник, предложивший наиболее выгодное предложение. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене, определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.

Совершение торгов посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление о проведении торгов, в котором содержались сведения о предмете и некоторых условиях поставки.

Данные предложения рассматривались не как оферта, а как предложения делать оферты. Назначался день и час торгов. Предложения предъявлялись в запечатанном виде. Конверты с предложениями вскрывались одновременно. Наиболее выгодное предложение принималось.

Третий способ заключался в соединении устных торгов и "запечатанных объявлений". Сначала велся устный торг с присутствующими лицами, а затем рассматривались "запечатанные объявления". В результате договор заключался с лицом, предложившим наиболее выгодное предложение.

Необходимо отметить, что в начале XX в. в России происходила монополизация экономики.

Перед Первой мировой войной в стране насчитывалось свыше 150 монополий различного типа*(81). В результате захвата монополиями различных отраслей производства искусственно создавалась нехватка различных товаров.

Монополии под покровительством царского правительства незаконно получали казенные заказы, причем некоторые из них (мостостроительный, судостроительный, инженерный синдикаты) возникали специально с целью получения казенных заказов.

В ходе проведения сенаторских ревизий обнаруживались злоупотребления в системе распределения казенных заказов. Высокие цены на товары монополии обеспечивали путем предварительного сговора о том, кто и по какой цене будет выполнять заказ. Таким образом, конкуренция при размещении казенных заказов практически отсутствовала. Широко развита была система подкупа чиновников, от которых зависело получение заказа.

Злоупотребления монополий имелись и при выполнении казенных заказов. Характерным примером является деятельность артиллерийского синдиката. По данным отчета сенатора Гарина, за 1903-1908 гг. 60% заказов артиллерийского ведомства были выполнены с опозданием, причем Военное министерство фактически не применяло никаких мер по отношению к нарушителям. Так, неустойки за указанный период были взысканы с поставщиков всего на 2188 руб. при сумме "прощеных" неустоек в 274 160 руб.*(82)

После революции в начальный период становления социалистической экономики продукция распределялась в централизованном порядке. Более того, в период иностранной интервенции и гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени ликвидированы и применялась система принудительной продразверстки.

Широкое развитие товарно-денежных отношений происходило в период нэпа.