Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

Законом установлено два уровня государственных нужд - федеральные и региональные.

В момент издания данного закона федеральные государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1). В дальнейшем определение федеральных государственных нужд из закона было исключено*(37).

Государственными нуждами субъектов Российской Федерации признаются потребности соответствующих субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (п. 3 ст. 1).

Региональные нужды определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с общими принципами и положениями Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

В качестве критерия отнесения потребностей к федеральным государственным нуждам можно считать указание на цели поставки продукции.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях:

- создания и  поддержания государственных материальных  резервов Российской Федерации;

- поддержания  необходимого уровня обороноспособности  и безопасности Российской Федерации;

- обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации;

- реализации  федеральных целевых программ.

Однако одного критерия для отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам недостаточно.

Вторым критерием следует считать указание в законе на финансирование поставок продукции для федеральных государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете.

Вместе с тем источником финансирования поставок для государственных нужд является не только федеральный бюджет, но и внебюджетные источники.

Разъяснение понятия внебюджетных источников дается в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(38). В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном данным постановлением, указывается, что к внебюджетным источникам, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов. Иностранные инвесторы могут участвовать в реализации целевых программ на основании межправительственных соглашений и (или) в соответствии с законодательством РФ об иностранных инвестициях.

Общий порядок привлечения внебюджетных средств для финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд не разработан, что следует считать недостатком действующего законодательства. Такие правила разработаны и утверждены только для финансирования отдельных видов работ. Так, для финансирования работ в области космической деятельности могут привлекаться внебюджетные средства головных исполнителей (исполнителей), передаваемые государственным заказчикам на добровольной основе, что оформляется соответствующим соглашением, заключаемым государственным заказчиком и головным исполнителем (исполнителем)*(39).

Наряду с Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" приняты федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие отношения по закупкам государством отдельных видов товаров для государственных нужд и содержащие определения государственных нужд в конкретных видах товаров.

В Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"*(40) государственные нужды определяются как федеральные потребности и потребности субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии. Поскольку данное определение не выявляет содержание понятия государственных нужд, оно дополняется в законе указанием на цели осуществления государственных закупок, которыми являются удовлетворение сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации; выполнение федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечение экспорта сельскохозяйственной продукции; формирование государственных резервов сельскохозяйственной; обеспечение необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности (п. 1 ст. 2).

Потребности в сельскохозяйственной продукции преимущественно отражаются в создаваемых федеральных и региональных фондах сельскохозяйственной продукции.

Перечень и объемы закупок в федеральные и региональные фонды определяются Правительством РФ и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Определение государственных нужд путем перечисления целей государственных закупок сельскохозяйственной продукции конкретизирует общее определение государственных нужд, предусмотренное в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", хотя данный закон не распространяется на закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

В составе продукции, закупаемой для удовлетворения государственных нужд, выделяются материальные ценности государственного материального резерва. Это особый федеральный запас материальных ценностей, предназначенных для использования в особом порядке, предусмотренном законом.

В состав государственного материального резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд, запасы стратегических материалов и товарные запасы для обеспечения первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Порядок формирования и использования государственного материального резерва регулируется специальным Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"*(41).

В данном законе определены цели создания государственных резервов. Такими целями являются:

- обеспечение  мобилизационных нужд Российской  Федерации;

- обеспечение  первоочередных работ при ликвидации  последствий чрезвычайных ситуаций;

- оказание государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, предприятиям, организациям, учреждениям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке;

- оказание гуманитарной  помощи;

- оказание регулирующего  воздействия на рынок (ст. 3).

Потребности в продукции, работах и услугах, обеспечивающих необходимый уровень обороноспособности и государственной безопасности, предусматриваются в государственном оборонном заказе. Отношения по государственным закупкам продукции (работ, услуг) по обеспечению государственного оборонного заказа регулируются Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"*(42).

В результате проведенной в 2004 г. административной реформы и разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы. В утвержденных Правительством РФ положениях о некоторых из них предусмотрено заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг не только для государственных нужд в установленной сфере деятельности, но и для нужд министерства, агентства, службы*(43).

Таким образом, к государственным нуждам стали относиться не только публичные, но и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах). То есть в составе государственных нужд стали различаться ведомственные государственные нужды. Возникает вопрос, а могут ли иметь государственные органы интересы, отличные от интересов государства. На наш взгляд, государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов. Однако в момент проведения административной реформы такое разграничение государственных нужд было необходимо, поскольку государственные заказчики выступали от собственного имени при закупках товаров, предназначенных для удовлетворения федеральных государственных нужд, и при закупках товаров, необходимых для нужд аппарата управления.

Распространение режима государственных закупок на удовлетворение потребностей федеральных органов исполнительной власти в товарах, работах, услугах путем формирования ведомственных целевых программ было предусмотрено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249*(44).

Отнесение к государственным нуждам различных по объему и значению потребностей в товарах (работах, услугах) не должно привести к стиранию между ними различий. Федеральные государственные нужды по большей части отражаются в федеральных целевых программах, которые во многом определяют социально-экономическое развитие страны. Требования к их разработке, утверждению и реализации предусмотрены в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и детализируются в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Реализация федеральных целевых программ позволяет решать приоритетные задачи в области экономического и социального развития Российской Федерации.

Федеральные целевые программы должны предусматривать решение приоритетных задач в различных областях и сферах хозяйствования, согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования, комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий, согласованность решения федеральных и региональных задач, достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами являются:

- уровень утверждения (федеральные целевые программы  утверждаются Правительством РФ, а ведомственные - соответствующим федеральным органом);

- межотраслевой (для федеральных) или внутриотраслевой (для ведомственных целевых программ) характер;

- содержание  программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа  должна включать крупные по  объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

- принцип планирования  расходов (для федеральных программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

Вместе с тем и федеральные, и ведомственные целевые программы могут рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу программ.

Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, в котором предусмотрено формирование ведомственных целевых программ двух видов: утверждаемой целевой программы (целевой программы ведомства) и аналитической ведомственной целевой программы*(45). Целевая программа ведомства представляет собой самостоятельный документ, утверждаемый субъектом бюджетного планирования, содержащий комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета. Аналитическая целевая программа представляет выделяемую в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировку расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета.

Мероприятия целевых программ ведомства не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. Расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств.

Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ урегулирован указанным положением. Целевые программы ведомства утверждаются на срок до трех лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирования, который устанавливает должностное лицо, ответственное за ее реализацию. Утвержденная целевая программа ведомства может выделяться отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.