Законодательные основы российской системы управления промышленной сферой в пореформенный период (1861 – 1905 г.)

Зарождавшееся фабричное  законодательство России носило административно-социальный характер, который, в общем, преобладал над гражданско-правовым началом. Отсутствие реального механизма мер правового  воздействия со стороны инспекции  на владельцев фабрик и заводов, нарушивших положения фабричных законодательных  актов, приводило к нерегулярному  исполнению фабричного законодательства в целом. Фабричный инспектор  Петербургской губернии В.П. Литвинов-Фалинский  вынужден был отметить в 1900 г.: «К сожалению, наше законодательство уделяет вопросу  слишком мало внимания и для охраны жизни и здоровья рабочих у  нас почти ничего не сделано».¹⁴⁹

Осуществление правоприменительной  деятельности фабричной инспекции  затруднялось отсутствием необходимой  правовой базы. Работа инспекторов  осуществлялась под руководством огромного  количества циркуляров, распоряжений и разъяснений Министерства финансов, а также различных постановлений, и иных актов Главного по фабричным  и горнозаводским делам присутствия. Для действенного надзора со стороны  фабричной инспекции, она должна была быть независимым и вполне самостоятельным  учреждением, которое не подчиняется  каким-либо ведомствам, а тем более  нескольким одновременно.

Лишь в начале XX века конкретизировались формы взаимоотношений чинов  фабричной инспекции с различными подведомственными структурами, определились установки во взаимоотношениях чинов  фабричной инспекции и полиции  как необходимый аспект достижения правоприменения нормативных актов. Основной задачей фабричной инспекции  являлась охрана государственного порядка  и общественного спокойствия, регулирование  социальных отношений на предприятиях между рабочими и администрацией.

Деятельность фабричной  инспекции затрагивала не все  промышленные заведения, а для достижения правомерного исполнения положений  законодательных актов, необходимо было распространить надзор на все  промышленные предприятия без исключения.

Рассматривая российскую фабричную инспекцию и организацию  ее деятельности, можно сказать, что  этот институт не решил тех задач, которые были перед ним поставлены, в связи с громадностью территории Российской Империи, с непомерно  огромным количеством различных  промышленных заведений и малочисленностью состава русской фабричной инспекции  и не точно установленными рамками  деятельности. Но, в тоже время, благодаря  отчетам фабричных инспекторов  правительство смогло разработать  рабочее законодательство, которое  ограничило произвол владельцев предприятий. Фабриканты уже не могли так явно эксплуатировать рабочих под  надзором инспекторов. Не смотря на отсутствие реальных карательных методов, фабричная  инспекция вызывала опасение у  владельцев предприятий, поэтому удалось несколько  улучшить социальные, жилищные, трудовые условия рабочих.

3.2. Горная полиция 

Организация горной полиции  и ее компетенция зависела от формирования политики и направлений деятельности государства, складывающихся как в  экономической, так и в социальных сферах. Это, соответственно, отражалось на изменениях в государственном  аппарате на различных его уровнях, включая всю цепочку управления горнозаводской промышленностью от уровня министерских учреждений до горнозаводских округов, заводов и рудников.

В XVIII в. управление горным производством  на местах было сосредоточено у горного  начальника, и он не подчинялся местным  гражданским властям.¹⁵⁰ Но при решении своих ведомственных вопросов ему приходилось сталкиваться и с гражданскими властями, в том числе с земской полицией, и всегда при этом возникали различные проблемы и затруднения, которые в конечном итоге мешали производству. Именно по Проекту все горнозаводские селения и округа были исключены из власти и управления «гражданского начальства» и передавались в управление горной полиции.¹⁵¹

Горная полиция того периода  представляла собой довольно сложную  организацию, полностью отражавшую тот разнообразный экономический  и политический уклад горнозаводской жизни, который сложился к началу XIX в. на Урале.¹⁵² Прежде всего, при создании ведомственной полиции учитывалось существование частных и государственных заводов. Поэтому горная полиция делилась на полицию при казенных горных заводах и округах и на полицию при частных заводах и округах.¹⁵³ Подчинялась ведомство горному начальнику и горному управлению, а они, в свою очередь, - Горному департаменту, который структурно входил в Министерство финансов. Таким образом, горная полиция находилась не в Министерстве внутренних дел, а в Министерстве финансов.

При учреждении горной полиции  законодатель уделил большое внимание ее обязанностям, особенно по частным  заводам.¹⁵⁴ Обязанности эти были довольно многочисленны и охватывали практически все области, начиная с организации заводского производства, решения чисто технических вопросов и заканчивая следствием по полицейским делам. Ведомство контролировало различные сферы обеспечения благочиния и благосостояния, занималось предупреждением и пресечением преступлений и других нарушений порядка, обеспечивала защиту различных форм собственности и интересов государства в такой важной отрасли экономики, какой являлось горнозаводское производство. Но основная задача горной полиции была экономическая. Именно для поддержания, улучшения горного и заводского производства она и создавалась.

В первой четверти XIX в. горная полиция существовала только в одном  регионе России - на Урале, где была особенно развита горнозаводская промышленность.¹⁵⁵ Дальнейшим развитием промышленного производства в других областях России (особенно с открытием больших месторождений золота) начинается издание горных законов, учитывающих особенности этих регионов. Поэтому появляются новые подразделения ведомственной полиции, правда, мало чем отличающиеся от горной полиции, существовавшей в тот период на Урале.¹⁵⁶ Структура и деятельность горной полиции не претерпели практически никаких изменений за более чем полувековое существование. В Горные уставы (1832 и 1842 гг.) новых законоположений, относящихся к организации и деятельности полиции, не было внесено.

Новый важный этап в развитии горной полиции наступил после отмены крепостного права, положившей начало ликвидации крепостничества, и победы капиталистических отношений. Процесс  развития капитализма, завершение промышленного  переворота и формирование рабочего класса стало отправной точкой кардинального  реформирования ведомственной полиции.

Особенностью развития специальной  полиции во второй половине XIX в. следует  считать то, что само название «горная  полиция» сохранилось только в одном  подразделении: в том, которое занималось золотопромышленностью. Это был  горный исправник и горнополицейская стража. Согласно Горному уставу 1893 г.¹⁵⁷ и последующим нормативным актам в регионах Урала и Сибири, где были значительные промыслы частных лиц, назначались горные исправники, осуществлявшие жесткий контроль за золотодобычей. Охрана общественного порядка и выполнение других полицейских функций стала возлагаться с 1899 г. на Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие,¹⁵⁸ состоявшее последовательно при Министерстве финансов и Министерстве торговли и промышленности; на губернские или областные по фабричным и горнозаводским делам присутствия, находившиеся в основном в европейской части России; на присутствия по горнозаводским делам, бывшие в прочих местностях империи и подчинявшихся Горному департаменту; на окружных инженеров и фабричных инспекторов. Данные структуры представляли собой органы центральной и местной горной администрации, которым законом поручалось выполнение горнополицейских обязанностей, ранее выполнявшихся горной полицией.

Многие направления деятельности специальной полиции (например, решение  технических вопросов) в пореформенный  период были ликвидированы. Но, в то же время, у полиции появляются новые  функции, отражавшие происшедшие в  обществе перемены. Так, во второй половине XIX в. все страны перешли на золотой  стандарт. Поэтому полиции в первую очередь ставится задача осуществления  контроля над золотодобычей. А с  бурным развитием промышленных предприятий, с появлением капиталистов и рабочих  правительство начинает регламентировать отношения между ними, создавая законодательные  акты о найме рабочих, о малолетних рабочих, о продолжительности рабочего дня.¹⁵⁹ В связи с этим создаются новые государственные структуры (горный надзор и фабричная инспекция), которые и призваны были наблюдать за исполнением данных законов. Горная полиция переориентируется на выполнение задач, связанных с осуществлением государственного контроля над золотодобычей частных лиц.¹⁶⁰ Изменение функциональной направленности деятельности, естественно, влечет и изменение компетенции, показывающей степень и пределы вмешательства государства в сферу частного производства, связанного с добычей драгоценных металлов

В итоге ведомственная  полиция перестает заниматься чисто  производственными вопросами, ориентируясь больше на охрану общественного порядка  на промыслах, заводах и фабриках, принадлежащих частным лицам, и  на наблюдение за исполнением владельцами  предприятий всех законов и предписаний  государственных органов.

Из истории горной полиции  можно увидеть, как изменялось государственная  политика в отношении частной  горной промышленности. Первоначально  это ведомство создавалось с  целью поддержки и контроля над  развивающейся частной горной промышленностью. Несмотря на наличие у нее полицейских  функций главной задачей все  же было то, что она помогала предприятиям наладить производство. Затем с развитием  горной промышленности и увеличением  числа предприятий, горной полиции  становится все труднее совмещать  полицейские и экономически стимулирующие  методы. Государство прекрасно понимало необходимость разделения функций  между специализированными учреждениями, поэтому со временем у горной полиции  остались лишь надзорные функции, которые  в полной мере соответствовали названию ведомства.

Из истории органов  надзора и контроля четко прослеживается изменение отношения государства  к промышленной сфере. Первоначально, ведомства задумывались как учреждения, которые должны были содействовать  становлению и развитию промышленного  производства и капиталистических  отношений. Государство наделило эти  органы и полицейскими функциями, но они имели второстепенный характер в деятельности ведомств.  С развитием  промышленной отрасли ситуация стала  меняться – увеличилось число  рабочих, усложнялись производства, ширились взаимоотношения в производственной сфере. Государство стало опасаться  возможных проблем, которые следовали  за развитием промышленности. Органы надзора и контроля стали главными инструментами власти. Они стали  терять социальную и производственную направленность, на первый план выходят  полицейские функции. Эта тенденция  отражает особенность российской государственности, которая состоит  в том, что  государство всегда стремилось действовать  административно-полицейскими методами даже в самых благих начинаниях, что наносило вред формированию частной  промышленности. 

 Если давать сравнительный  анализ промежутка времени между  началом интенсивного промышленного  развития России и ряда Европейских  стран и появлением в этих  странах органов, осуществляющих  надзорные и контрольные функции  на промышленных предприятиях, то  России прошла этот путь достаточно  быстро, ориентировочно за пятилетний  срок. Этому способствовало стачечное  движение, а также сравнительно  позднее промышленное развитие  России того периода, которое  диктовало ускоренный темп развития  в этом направлении. 

Заключение.

Основным направлением государственной  политики Российской империи на рубеже веков было развитие промышленной отрасли. Создание крупной промышленности во второй половине XIX в. было для России исторической необходимостью. Оно было необходимо не только для сохранения международного положения российского  государства, но и для непосредственных интересов народов страны.

Во второй половине XIX в. торгово-промышленная политика царского правительства от поддержки и насаждения отдельных  конкретных отраслей промышленности (прежде всего металлур¬гической, строительной и топливной) перешла в 1890-х гг. к поощрению индустриального  развития вообще с учетом всего многообразного общеэкономического, социального и  политиче¬ского значения промышленности.

 Правительство делало  все возможное для создания  экономических и социальных условий  развития частной промышленности  и предпринимательства. Содействуя  развитию именно этой отрасли,  государство надеялось в скором  будущем догнать в экономическом  плане лидирующие европейские  страны и встать с ними в  один ряд. Рассматриваемые в  данной работе методы управления  промышленной отраслью сыграли  неоднозначную роль в процессе  модернизации страны.

В истории финансовых и  законодательных методов управления промышленностью четко прослеживается патерналистская политика государства. Но в то же время эта политика не имела законченного, оформленного вида. Деятельность законопроектов ограничивалось теми или иными условиями, факторами. Государство шло на уступки рабочим  при этом, боясь предпринимать  радикальные меры, дабы не навредить  промышленному производству. Но разработанное  фабрично-заводское законодательство стало важным этапом в улучшении  социального п правового аспекта  жизни рабочих.  Финансовые меры правительства оказались довольно эффективными. Поступления в бюджет за последнюю четверть XIX века значительно  выросли, но сумма была значительно  ниже того, на что была способна российская промышленность. Протекционистские  и таможенные меры  смогли оградить фабрично-заводскую отрасль, являвшуюся на тот момент довольно молодой,  от импортных конкурентов. В то же самое время излишняя опека и  контроль со стороны государства  мешали установлению новых экономических  связей, а так же не способствовало выработки у предприятий чувства  конкуренции, которое в западных странах способствовало повышению  качества продукции и техническому усовершенствованию производства.