Законодательные основы российской системы управления промышленной сферой в пореформенный период (1861 – 1905 г.)

Новый министр государственных  имуществ П.А. Валуев в 1873 г. добился  выделения Горного департамента из финансового ведомства и присоединения  его к своему.⁸⁰ Как и в составе Министерства финансов, ранее, Горный департамент и другие органы управления горным долом образовали автономный комплекс учреждений подчиненный непосредственно министру. Этот факт отражает особую важность, которую представляла горная промышленность для государства.

Реорганизация управления промышленностью  и торговлей имела важное значение в период пребывания на посту министра финансов Н. X. Бунге и И. А. Вышнеградского. Министр государственных имуществ Н. П. Игнатьев высказывал мнение, что горная часть как отрасль чисто государственного хозяйства и заводской промышленности — должна принадлежать к ведомствам финансов и торговли, неразрывно между собой связанным.⁸¹ Активным пропагандистом идеи реорганизации учреждений был великий русский ученый Д. И. Менделеев, который видел в такой реорганизации необходимый шаг на пути к более последовательному и активному осуществлению политики всемерного содействия торгово-промышленному развитию России. В 1882 г. на третьем Всероссийском торгово-промышленном съезде в Москве Д.И. Менделеев выступил с речью «Об условиях развития заводского дела в России». Он заявлял, в частности: «Чтобы всему миру стала очевидной основная мысль о необходимости развития заводского и фабричного дела в России для ее преуспеяния, необходимо обособить ведение промышленностью и торговлей в особое министерство».⁸² Эти и подобные им проекты не могли разрешить быть реализованны в области ведения промышленной и торговой отраслей. Министр финансов Н.Х. Бунге был категорически против создания новых государственных учреждений, так как это усложняло процесс руководства промышленностью.   Но, тем не менее, ко времени министерства Н.Х. Бунге можно отнести начало организации на местах сети правительственных органов, главной задачей которых было наблюдение за выполнением торгово-промышленного законодательства.

В своей программной записке 1886 г. министр финансов И.А. Вышнеградский  подобно Н.Х. Бунге, высказывался против учреждения новых ведомств, так как умножение таковых может только увеличивать трения и трудности. Наиболее существенным мероприятием по уточнению подведомственности органов управления промышленностью и торговлей было сосредоточение в Министерстве финансов управления железнодорожными тарифами и образование в 1889 г. особого Департамента железнодорожных дел.

Радикальное преобразование в этом вопросе произошло с  приходом в Министерство финансов С.Ю. Витте, который разделял мысль о  необходимости государственной  помощи молодой российской промышленности. «Роль государства в развитии капитализации далеко не является исчерпывающей. Государство не столько созидает, сколько восполняет, истинными же созидателями являются все граждане…Не налагать руку на самодеятельность, а развивать ее и всячески помогать ей, создавая благоприятные для ее применения условия, — вот истинная задача государства в наше время все усложняющегося народного хозяйства».⁸³ Опираясь на эту идею, в министерстве была разработана и представлена Программа развития промышленности и торговли (1893 г.). Была четка, определена роль промышленности для страны, ее неразрывная связь со всей экономикой государства. В программе были изложены основные направления государственной политике в отношении промышленной отрасли.

Прежде всего, в программе  выделялась мысль о необходимости   учитывать   особые   условия  и   обстоятельства   прошлого    и будущего   развития   промышленности   России   по   сравнению   со странами  Запада.   В   западноевропейских  государствах   обрабатывающая промышленность развивалась медленно и постепенно, вместе  с  развитием техники.⁸⁴   Российская   промышленность поставлена в гораздо более трудные условия:  она в своем развитии должна  пропустить  несколько  исторических  ступеней и использовать уже готовые образцы техники. Поэтому содействие промышленности со стороны государства должно выражаться в России не столько в регламентации, сколько в нравственной и материальной помощи в каждом отдельном случае. При этом предполагалась помощь не только крупным промышленным предприятиям, но и средним и мелким промышленным производствам. На органы Министерства финансов предполагалось возложить чуть ли не пособничество в предпринимательской деятельности. Следуя этим целям в 1894 г. была проведена реорганизация Департамента торговли и промышленности, заложенная еще в программе 1893 г.

Осуществление программы 1893 г. и связанная с этим несомненная активизация деятельности Министерства финансов в торгово-промышленной области наталкивались на все усиливавшиеся трудности.⁸⁵ С одной стороны, слышались тревожные голоса потребителей германских промышленных товаров и их производителей, первые несли тяготы высоких цен (из-за таможенного тарифа 1891 г.), вторые не желали создания новых конкурирующих производств, в особенности иностранного капитала.  С другой стороны, были обнаружены в конце 1890-х гг. кризисные явления в экономике страны, требовавшие, по мнению министра финансов, еще более энергичных мер государственного регулирования промышленности. С учетом этой ситуации С.Ю. Витте приходит к выводу о необходимости дальнейшего укрепления руководства промышленностью и торговлей со стороны Министерства финансов. Главная идея заключалась в преобразовании Департамента торговли и мануфактур в Главное управление торговли и промышленности в составе Министерства финансов. Но эта реформа на встретила поддержки Государственного совета. Департамент торговли и мануфактур упразднялся, Главное управление не образовывалось, а бывшие отделения Департамента преобразовывались в отделы, отличавшиеся от департаментов главным образом большей степенью подчинения власти особого товарища министра. Вместе они стали называться Центральными учреждениями Министерства финансов по части торговли и промышленности. Вопрос о присоединении к Центральным учреждениям по части торговли и промышленности горного управления вообще не возникал.

7 ноября 1902 г.⁸⁶ вопреки мнению министра финансов по указанию царя было образовано Главное управление торгового мореплавания и торговых портов. Преобразование было проведено в обход и Государственного совета, и Комитета министров. В ведение управления были переданы из Министерства финансов Отдел торгового мореплавания, Совет по делам тортового мореплавания и Комитет по портовым делам.

Отказ Николая II поддержать предложения Витте, изложенные в докладе от февраля 1900 г., выделение из Министерства финансов учреждений по заведованию торговым мореплаванием и портами, а также передача фабричной инспекции под руководство губернаторов (май 1903 г.) свидетельствовало о падении  престижа министра финансов вообще и влияния на торгово-промышленную политику в особенности.  Вместе с тем стало невозможно реализовать дальше принятую Министерством финансов торгово-промышленную программу. ⁸⁷

2.1 Управление  горнодобывающей промышленностью  в России в XIX в.

Центральное управление по Горной части в допетровской Руси не существовало, а горные дела ведались и Посольским приказом (по связи их с приглашением иностранных промышленников), и Приказом большой казны, и Сибирским приказом, и оружейной палатой, и пушечным двором. Обязанности каждого из этих учреждений в отношении горного дела не были строго определены.  В 60-х годах XVII в. эти функции были поручены Приказу большого дворца.

 Указом от 24 авг. 1700 г.⁸⁸ Петр I учредил в Москве приказ рудных дел и в нем сосредоточил все дела по горной части, которыми он заведовал, а рудный приказ упразднен, но в 1715 г. он снова был учрежден в Санкт-Петербурге.

Берг-привилегией 10 дек. 1719 г. положено основание Берг-коллегии как  центрального учреждения, ведавшего  горным делом.⁸⁹ Зачатки особого местного горного управления появились в это же период в лице Берг-офицеров, подчиненных Берг-коллегии, тогда же было создано Татищевым и уральское горное управление. В XVII в. местная горная администрация подвергалась многократным изменениям, то сливаясь с общим гражданским управлением, то отделяясь от него.

В 1804 г. был выработан обширный проект преобразования местного горного  управления в виду стремлений его  децентрализовать, для повышения  эффективности управления. По этому  проекту, вошедшему в состав Горного  Положения 1806 г.,⁹⁰ вся империя была разделена на 5 округов. Первый из них включал заводы Уральского хребта, второй — заводы, находившиеся внутри России (так называемые Замосковные), третий —Олонецкие и Луганские заводы, четвертый — Грузинские заводы, пятый — Польские. Во главе горных правлений стояли берг-инспектор. Казенные заводы управлялись горными начальниками, надзор за частными заводами, главным образом за посессионными, принадлежал заводским исправникам. Общее наблюдение за горным делом возлагалось на генерал-губернатора.

В 1801 г. коллегиальная система  правительственных учреждений была упразднена на ее место министерская система. В 1807 г. в составе министерства финансов учрежден был горный департамент, состоявший из двух отделений, из которых первое — для дел учредительных, законодательных, ученых, искусственных и художественных — названо горным советом, а другое — для дел хозяйственных и исполнительных — названо горною экспедицией.⁹¹ Горный совет, устроенный на коллегиальных началах, представлял собою учреждение совершенно самостоятельное. Горная же экспедиция была органом исполнительным, а управляющий ее ввиду обширности горной части имел большую власть, чем директор департамента. В 1811 г., при преобразовании министерств, вместо Горного департамента был образован департамент горных и соляных дел, при этом Совет лишился своей самостоятельности и получил значение лишь как совещательного органа при директоре департамента.

В 1834 г. горное ведомство, не исключая и рабочих на казенных горных заводах, получило военную организацию; образован был корпус горных инженеров. Министр финансов получил звание «главноначальствующего» этим корпусом, и при нем учреждена должность начальника штаба корпуса горных инженеров.⁹²

 Коренное преобразование  ведомства явилось прямым результатом  крестьянской реформы. Ведомство  заведовало до 1861 г. трудом значительной  массы горнозаводского населения  казенных заводов, и было призвано  к надзору за отношениями к  рабочим частных заводоуправлений, являвшихся более или менее  полными распорядителями труда  своих крепостных. Горная администрация  по необходимости должна была  исполнять многие задачи общего  государственного управления (полиция,  суд, заведование школами и  госпиталями). С освобождением горнозаводского  населения от обязательного труда  начался процесс специализации  управления. Указом 15 апр. 1863 г.⁹³ упразднен штаб корпуса горных инженеров, а Департамент горных и соляных дел преобразован в горный департамент, причем заведование соляною частью передано во вновь учрежденный департамент неокладных сборов.

В 1860-70-ые г. в высших правительственных  кругах шли споры о принадлежности заведованием горным управлением Министерством  финансов или Министерством государственных  имуществ. 1 января 1874 г. Горный департамент  из министерства финансов перешел в  министерство государственных имуществ, причем из него были выделены монетная и пробирная части. Передача мотивировалась необходимостью поземельного устройства бывшего крепостного населения  горных округов, удовлетворения нужд заводов  в лесах и оброчных статьях  и надзора за разведкой и добычей  полезных ископаемых на казенных землях.⁹⁴ Как и в составе Министерства финансов, ранее, Горный департамент и другие органы управления горным долом образовали автономный комплекс учреждений, подчиненный непосредственно министру. Но уже через несколько лет видный политический деятель Н.П. Игнатьев в своей записке от 17 апреля 1881 г. гр. М.Т. Лорис - Меликову высказывал мнение о необходимости возвращении Горного департамента в состав Министерства финансов. Такой шаг мотивировался тем, что «Горная часть как отрасль чисто государственного хозяйства и заводской промышленности, должна принадлежать к ведомствам финансов и торговли, неразрывно между собой связанным»,⁹⁵ так как в руководстве промышленностью необходима сильная вертикаль власти и единая стратегия развития. 

Со времени отмены соляного акциза (1881 г.) департамент заведовал  и всею соляною частью. В 1883 г. Горному  департаменту вверено управление горным делом на Кавказе, а в 1884 г. — заведование  минеральными водами. В 1882 г. ведомству  были подчинены металлургические заводы, выделавшие железо, сталь и рельсы.

С 1883 г. Горному департаменту подчинялись управления горной и  соляной частями на Кавказе. Не подлежали  ведению Горного департамента управление Алтайским и Нерчинским округами, состоящими с 1855 г. в ведомстве Кабинета Его Императорского Величества, равно  как горное дело в Области Войска Донского, подчиненное военному министерству.⁹⁶ При Горном департаменте существовали совет, ученый комитет, геологический комитет и эмеритальная касса горных инженеров. Министерство государственных имуществ приступило к коренному преобразованию местного горного управления с заменою коллегиального устройства единоначальным.⁹⁷

В 1886 г. было организовано в  Екатеринбурге Уральское горное управление, подчиненное главному начальнику уральских заводов. Область Уральского хребта разделена на 7 горных округов, заведование которыми поручено окружным инженерам: Вятский, Пермский, Западный Екатеринбургский, Уфимский, Верхотурский, Восточный Екатеринбургский и Оренбургский.⁹⁸ С 1891 г. на Уральское горное управление возложен надзор за частными горными заводами и промыслами, а также за соляною частью в Оренбургской губернии, Тургайской и Уральской областях.⁹⁹ В 1887 г. организовано Кавказское горное управление, состоящее в ведении особого начальника. Кавказский край разделен на 4 горных округа (с центрами в Кутаисе, Баку, Эривани и Владикавказе). В 1888 г. были образованы для заведования горной промышленностью в Сибири и Степном генерал-губернаторстве горные управления Томское и Иркутское; начальникам их, помимо чинов, общих другим горным управлениям, подчинена горная полиция.

В 1891 г. было произведено  новое распределение дел по Горному  департаменту. К компетенции ведомства  были отнесены дела: о геологических  исследованиях, разведках, научных  командировках, сметах, казенных заводов, о несчастных случаях при горных работах и прочее.

 Преобразование местной  горной администрации завершилось  в конце XIX в. изданием общего Положения «о круге ведомств, правах и обязанностях должностных лиц и установлений местного горного управления», высочайше утвержденного 21 дек. 1892 г. Горные управления стали заведовать всеми частными, посессионными и казенными горными заводами и промыслами.¹⁰⁰ На них возложено, между прочим, попечение о развитии промышленности вообще и оказании покровительства частной горной и горнозаводской промышленности, надзор за соблюдением правил безопасности заводских работ и об отношениях между горнорабочими и   нанимателями, общее наблюдение за правильностью горных работ в техническом отношении, рассмотрение дел о несчастных случаях на заводах и промыслах.¹⁰¹