Законодательные основы российской системы управления промышленной сферой в пореформенный период (1861 – 1905 г.)

Второй этап реформаторских попыток создать специализированные органы надзора в промышленной сфере  были вызваны кризисом перепроизводства, начавшимся зимой 1880-1881 гг. Быстрый  рост промышленного труда, постоянно  возникавшие волнения рабочих, поставили  перед государством задачу юридического оформления статуса рабочего.¹²³ Для устранения возникших социально-классовых противоречий промышленники стали все чаше обращаться к государственной власти. В результате чего правительство вступает на путь реформирования законодательства в фабрично-заводской сфере, с обязательным соблюдением при этом интересов крупного капитала. Неспособность полицейской власти прекращать беспорядки силой привело к учреждению специального органа для осуществления надзора за применением фабричного законодательства с целью предотвращения разрушительных для промышленности стачек и забастовок рабочих.

Российское фабричное  законодательство сформировалось в  довольно короткие сроки: начиная с 1882 года, было принято большое количество фабричных законов, которого ранее  Россия не знала.¹²⁴  В первую очередь учреждалась фабричная инспекция с 1 июля 1882 года, первый состав насчитывал 5 инспекторов - четыре окружных и один главный инспектор. Однако к исполнению обязанностей приступило лишь только два инспектора: в Москве - профессор финансового права Московского университета И.И. Янжул, во Владимире - доктор медицины П.А. Песков. Таким образом, на практике в 1882 году были созданы два поднадзорных фабричных округа: Московский и Владимирский.

В 1884 году изданы Закон от 5 июня 1884 года «О взысканиях за нарушение  постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках и ремесленных  заведениях»¹²⁵ и Закон от 12 июня 1884 года «О школьном обучении малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, о продолжительности их работы и о фабричной инспекции».¹²⁶ На основании данных правовых актов произошло изменение первоначальных предположений об организации надзора за исполнением фабрично-заводского законодательства. В соответствии с Законом 12 июня 1884 г. вся территория России была разделена на 9 надзорных округов, и в каждый назначались по одному инспектору и одному помощнику инспектора, а общий надзор вверялся главному инспектору. И, наконец, только 19 декабря 1884 года было издано Распоряжение министра финансов, которое получило наименование «Инструкции чинам фабричной инспекции»¹²⁷, и которое устанавливало основные направления деятельности инспекции по надзору за исполнением законов о малолетних работниках.

Полномочия фабричной  инспекции были распространены не на все промышленные предприятия своего округа. Из ведения фабричной инспекции  были исключены заведения, принадлежавшие казне или правительственным  установлениям, частные горные заводы и рудники, кустарные промыслы и  ремесленные заведения. Это говорит  о том, что распространение надзорной  деятельности инспекции на отдельно установленные заведения не могло  привести к точному исполнению фабричного законодательства со стороны промышленников, а некоторые из предпринимателей пользовались данным условием для умышленного  обхождения положений правовых актов. Однако с 1884 года инспекторы могли применять  и карательные меры к лицам, заведовавшим заводами, фабриками и мануфактурами, которые виновны в неисполнении постановлений о работе и обучении малолетних, что ранее отсутствовало  в законодательстве.

3 июня 1885 года издается  Закон «О воспрещении ночной  работы несовершеннолетним и  женщинам на фабриках, заводах  и мануфактурах»¹²⁸, на основании которого ограничивалось использование детского и женского труда в ночное время суток. Таким образом, чины фабричной инспекции обязаны были следить за производством в ночное время. Этот закон был ответом не только на возраставшее число стачек, но и на отсчеты и докладные фабричных инспекторов, которые не раз обращали внимание на тяжелейшие условия работы на промышленных предприятиях. В 1876 г. фабричной инспекцией было проведено обследование 25 предприятий Московского уезда. Средняя продолжительность чистого рабочего дня составляла 13-14 часов и два часа на прием пищи.¹²⁹ В 1885 г. после введения закона, по отчету главного инспектора Я.Т. Михайловского, на 80% предприятий чистое рабочее время стало составлять не более 12 часов. ¹³⁰

На основании Закона 3 июня 1886 г.¹³¹ в обязанности фабричного инспектора, помимо наблюдения за исполнением положений о работе и обучении малолетних, входило утверждение внутреннего распорядка промышленного заведения, табелей штрафов, налагаемых на рабочих промышленниками. Также инспекторы давали разрешение на расходование штрафного капитала на нужды рабочих, на открытие фабричных лавок для снабжения фабричных служащих. В состав присутствий должны были входить председатель или член губернской земской управы и городской голова или член городской управы. С 1894 г. их заменили на представителей предпринимательства.

До издания закона 3 июня 1886 г. существовал значительный произвол в отношении штрафования рабочих. В своих сочинениях В.И. Ленин  отмечал: «Штрафы назначались иногда просто “по усмотрению хозяина”, без  указания причины штрафа. Штрафы доходили иногда до половины заработка...».¹³² На следствии по поводу Морозовской стачки 1885 г. выяснилось, что размер штрафов взимаемых за любые проступки доходил до 50% от заработка.¹³³

 По официальным данным  после введения закон штрафы  резко сократились, их беспричинное  взимание прекратилось. Но из  различных донесений и докладов  губернаторов видно, что беспричинное  штрафование продолжалось.¹³⁴ Владельцы предприятий находили новые способы обхода закона. С 1886 г. был увеличен штат надзорной инспекции, но, несмотря на это, чиновников не хватало, они не могли охватить весь массив промышленных предприятий, что снижало эффективность их деятельности. Это стало причиной нарушений закона от 3 июня 1886 г. на промышленных производствах. Но, тем не менее, деятельность фабричной инспекции дала определенные результаты: фабриканты перестали так беззаконно налагать штрафы, их сумма в общем уменьшилась. 

По закону 1886 г. фабричная  инспекция должна была, прежде всего, выполнять социально-полицейские  обязанности, что было отражением стремления государства осуществлять полный контроль над деятельностью промышленных организаций.¹³⁵ Те первоначальные положения о деятельности инспекции: обучение малолетних рабочих, охрана детского и женского труда - сводятся на нет. Представительство и защита интересов рабочих была практически вычеркнута из деятельности инспекции. Предположения о существовании органа, который бы мог разрешать разногласия между промышленниками и рабочими без применения репрессивных мер, были развеяны. Конец XIX века ознаменовался для фабричной инспекции установлением ее в качестве органа, осуществлявшего административно-предупредительную деятельность в промышленной сфере.

Основные положения о  фабричном надзоре, установленные  Законом от 3 июня 1886 года оставались неизменными до 1899 года. Численность  фабричной инспекции была увеличена  еще на 80 человек (общая численность 253 человека)¹³⁶. Все это время за фабричными инспекторами сохранялось преобладающее влияние в губернских по фабричным делам присутствиях, которые по свидетельству Министерства финансов пользовались почти полной самостоятельностью. 

Дальнейшее развитие организационно-правовых основ фабричной инспекции происходило  с принятием новых актов фабрично-заводского законодательства. Закон от 2 июня 1897 года «О продолжительности и распределении  рабочего времени в заведениях фабрично-заводской  промышленности»¹³⁷ и изданная на его основе Инструкция чинам фабричной инспекции от 20 сентября 1897 года¹³⁸ утвердили новые полномочия ведомства - чины фабричной инспекции осуществляли надзор за продолжительностью рабочего дня, перерывов и их распределении по времени; устанавливали праздничные дни, а также определяли обстоятельства, при которых предприниматель мог использовать труд рабочих в сверхурочное время.

Вести борьбу против нарушений  правил о сверхурочных работах было очень трудно из-за неопределенности законодательства и вследствие того, что в нем не были предусмотрены  наказания для владельцев предприятий  за нарушение законов. Фабричная  инспекция в своих отчетах  не раз указывала на эти нарушения, но предпринять какие-либо карательные  меры не могла.¹³⁹  Например, у части типографских рабочих Саратова в 1899 г. в течение примерно полугода рабочий день превышал обычную норму в полтора раза.¹⁴⁰

Несоразмерность числа инспекторов  возложенному на них количеству работ  в скором времени привела Министерство финансов к необходимости увеличения числа чинов фабричной инспекции. А для согласованности действий фабричной инспекции Министерством  финансов было принято решение войти  в Государственный Совет с  предложением об учреждении Главного по фабричным и горнозаводским делам  присутствия.

Вследствие этого очередной  этап в развитии фабричной инспекции  был связан с принятием Закона от 7 июня 1899 года «Положение о Главном  по фабричным и горнозаводским делам  Присутствии».¹⁴¹ На основании данного акта произошло крупное преобразование высших органов, ведавших делами надзора за промышленными предприятиями и деятельностью фабричной инспекции. Было учреждено Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, территория России была вновь разделена на округа, создана окружная фабричная инспекция с целью объединения и ревизии деятельности местных чинов инспекции. Местные присутствия были преобразованы в присутствия по фабричным и горнозаводским делам, их состав был пополнен окружными горными инженерами. Был увеличен ряд промышленных заведений, подлежащих надзору со стороны инспекции. Теперь к надзору со стороны фабричной инспекции были отнесены горнозаводские промышленные предприятия. На Главное фабричное присутствие возлагается высший надзор над фабриками и заводами и издание правил в разъяснение действующих законоположений о соблюдении на фабриках и горных промыслах должного порядка, о найме рабочих и о взаимных отношениях промышленников и рабочих, о продолжительности и распределении рабочего времени, о мерах для охранения жизни и здоровья рабочих. Этот закон обобщил и структурировал все раннее изданные законоположения о функциях фабричной инспекции.

Недовольство рабочих  своим социально-правовым положением стало возрастать, и потому важнейшей  задачей инспекции являлось «успокоение  рабочих и содействие в этом отношении  полиции».¹⁴² По статистическим данным число стачек с 1895 по 1903 гг. увеличилось с 68 до 550 стачек/год.¹⁴³ Остро стал вопрос о передаче фабричной инспекции в Министерство внутренних дел.  Последовали обширная переписка и совещания по данному вопросу между министерствами финансов и внутренних дел. Разногласия между двумя ведомствами были решены Высочайше утвержденными временными правилами «О порядке и пределах подчинения фабричной инспекции губернаторам» от 30 мая 1903 года¹⁴⁴. На основании данных правил, фабричная инспекция оставалась в ведении Министерства финансов, но губернаторы получили право давать инспекторам прямые предписания, требовать от них отчетов и, непосредственно отменять противоречащие закону распоряжения инспекции. Таким образом, фабричная инспекция оказалась в двойном подчинении. С.Ю. Витте так объяснял действия Министерства внутренних дел: «им нет дела до капиталистов, до промышленности, основанной на современной организации общества, их интересует лишь спокойствие, т.е. сохранение полицейско-государственного режима, дающего внешнее спокойствие».¹⁴⁵ Структура фабричной инспекции стала более бюрократизированной и сложной, из-за чего возможности ведомства сократились.

Слабая техническая оснащенность промышленных предприятий, значительная концентрация рабочих и относительно высокий уровень профессиональной неграмотности приводили к тому, что от несчастных случаев страдало огромное количество рабочих. Это потребовало  расширения функций фабричной инспекции. На нее отныне возлагались обязанности  по освидетельствованию и регистрации  несчастных случаев в фабрично-заводской  промышленности. Раньше рабочий или  его семья должны были доказать в  суде виновность предпринимателя в  увечье или смерти, после чего суд  обязывал предпринимателя уплатит  известную сумму. Теперь же фабрикант  обязан был доказать свою невиновность, если хотел избежать наказания.¹⁴⁶ Большую роль стали играть отчеты фабричных инспекторов, которые стали разбирать и регистрировать несчастные случаи.  

Участие фабричных инспекторов  в выявлении несчастных случаев  и в помощи рабочим при оформлении вознаграждения потерпевшим, сыграло  большую роль не только в сближении  с рабочим классом по вопросам исполнения фабричного законодательства, но и помогло значительно уменьшить  количество самих несчастных случаев. Посредническая деятельность, которая  впоследствии стала систематизированной, сводилась к тому, что инспекторы свидетельствовали соглашение между  сторонами, которое носило характер мировой сделки на суде.

В 1905 году была осуществлена реформа организации Министерства финансов с выделением Департамента торговли и промышленности и преобразование его в Министерство торговли и  промышленности. Новому Министерству были переданы Отдел промышленности, фабричная инспекция и горный надзор. Необходимо отметить, что после  образования Министерства торговли и промышленности особых изменений  в области надзора и в статусе  фабричной инспекции не произошло. Государственная власть в первую очередь стремилась создать единый промышленный надзор, не разделяя его  на добывающую и обрабатывающую отрасли, на фабричную и горную инспекции. Основу фабрично-заводского надзора  составляло в основном подавление возраставших волнений рабочих, где главным инструментом для разрешения конфликтов являлись репрессивные меры, принимаемые со стороны надзорных органов.¹⁴⁷

Участившиеся в 80-х годах XIX века протесты и выступления рабочих  в целях установления и защиты своего социально-экономического положения, привели к развитию фабрично-заводского законодательства.¹⁴⁸ Рост классовой борьбы пролетариата пореформенной России заставил правительство прибегнуть к разработке законодательных актов в области фабрично-заводской жизни для устранения социальных противоречий.