Законодательные основы российской системы управления промышленной сферой в пореформенный период (1861 – 1905 г.)

По отношению к подчиненным  ему казенным горным заводам начальник  горного управления имел право рассмотрения хозяйственных дел, но не мог своею  властью изменять или уничтожать существующие устройства и методы заводского производства. На окружных инженеров  возлагалось наблюдение за исполнением  горнопромышленниками законов о  найме горнорабочих, об отношениях их к нанимателям и о работе малолетних и женщин.¹⁰²

С приходом на пост министра финансов С.Ю. Витте структурное  положение Горного департамента не изменилось. Ведомство по-прежнему оставалось в штате Министерства государственных имуществ, но фактически его делами занималось финансовое министерство. Министр финансов считал, что хотя «заведование горным делом находится  в Министерстве земледелия и государственных  имуществ… [финансовая сторона] этого  дела сосредоточена в руках Министерства финансов».¹⁰³ Поэтому переподчинение Горного департамента не требовалось. Горное управление полностью выполняло возложенные на него функции по Программе развития промышленности и торговли 1893 г.  Д.И. Менделеев в 1895 г. направил пространное письмо министру финансов. В нем предлагалось передать в это министерство Горный департамент и другие горные учреждения из Министерства земледелия и государственных имуществ, а также надзор за учреждением и деятельностью промышленных предприятий из Министерства внутренних дел. Частично предложения были приняты к сведению.¹⁰⁴

В дальнейшем каких-либо существенных преобразований и нововведений в  деятельность Горного департамента внесено не было. В 1905 г. ведомство  было возвращено в состав Министерства финансов. К этому времени стало  очевидно огромное влияние, оказываемое  со стороны министерства. Было решено сконцентрировать все дела в промышленной сфере в одном государственном  органе, с целью более полного  контроля и помощи промышленным производствам.

Горное управление на протяжении XVIII – XIX веков находилось под неусыпным контролем со стороны государства. Это связано с экономической стратегией государства, главной целью которого была промышленная модернизация, благодаря которой Россия должна была догнать Западный мир по экономическим показателям. Источником этого процесса в стране в большей степени могли послужить только огромные запасы полезных ископаемых. Исходя их этого, государство считало наиглавнейшей для себя задачей установить полный политический, социальный и экономический контроль над горной промышленностью. Структурное нахождение горного управления в том или ином ведомстве было не важно, так как оно несмотря ни на что выполняло возложенные на нее функции в поддержании российской модернизации. 

2.2. Управление  фабрично-заводской промышленностью  в России в 19 в.

В 1811 г. вместо упраздненных Министерства коммерции и Коммерц-коллегии был образован Департамент мануфактур и внутренней торговли, в котором  были сосредоточены все вопросы, касавшиеся фабрик, заводов, промыслов, ярмарок, внутренней торговли, торговых путей и т.д.¹⁰⁵ Первоначально это ведомство находилось в ведении Министерства внутренних дел (до 1819 г.).¹⁰⁶ Этот сравнительно небольшой период был ознаменован быстрым ростом фабрик и заводов, оживление и увеличение вывоза мануфактурных изделий, и улучшение их качества. Несмотря на достигнутый успех, правительство пришло к убеждению, что деятельность департамента попадает под компетенцию Министерства финансов, поэтому в 1819 г. ведомство было переподчинено.

В первой половине 19 века министр  финансов Канкрин Е.Ф.  одной из наиглавнейших задач видел усиление внутренней и внешней торговли, рост фабрик и всех ветвей народной производительности. С этой целью при департаменте  были учреждены советы: Мануфактурный (1828 г.) и Коммерческий (1829 г.), преобразованные  впоследствии в Совет торговли и  мануфактур (1872 г.).¹⁰⁷ Мануфактурный совет должен был доставлять правительству подробнейшие сведения о частных фабриках, содействовать усовершенствованию техники производства и устраивать выставки мануфактурных изделий и образцов. Совет должен был содействовать правительству в «изыскании мер на пользу торговли и мануфактурной промышленности», а также разъяснять вопросы, возникающие по делам управления торгово-промышленной частью.¹⁰⁸ Ведомству принадлежало обсуждение, по предложению министра финансов, вопросов, относящихся к мануфактурам и торговле, а также вопросов об устройстве мануфактурных заведений, распределении их на разряды, рассмотрение прошений на какие-либо промышленные привилегии, решение о строительстве промышленных объектов, ремесленных мастерских в районе Санкт-Петербурга.

До 1885 г. Департамент торговли и мануфактур оставался в тени. Штаты и ассигнования его даже несколько сократились. Лишь в этом году на него было обращено внимание. В  связи с изданием в 1885 г. закона «о дополнительном обложении торговых и промышленных предприятий процентным и раскладочным сборами»,¹⁰⁹ в составе Департамента организуются два новых отделения — Торговых сборов и Статистическое. Был назначен, как мы уже отмечали, новый директор Департамента. Но этим все и ограничилось.

Ввиду расширения компетенции  департамента и увеличение лежавшей на служащих в нем работы, штат департамента был увеличен. Несмотря на это, ведомство  не могло полноценно вести текущее  обширное сложное административное дело. Не хватало сотрудников для  того, чтобы осуществить ряд намеченных общих мероприятий по изменению  законодательства в связи с изменившимися  условиями экономической жизни  России. От правительства требовалось  самое широкое и всестороннее руководство  в области торговли и промышленности, чтобы облегчить  и по возможности ускорить приспособление обширного строя народного хозяйства  к требованиям современной промышленной и торговой культуры.

В 1893 г. новый министр финансов С.Ю. Витте представил свою программу  развития промышленности и торговли. В заключительной части программы  была обозначена особая роль Департамента торговли и мануфактур в управлении промышленностью,  «в соответствии с современными нуждами и интересами нашей торговли и промышленности необходимо должна измениться также и деятельность... Департамента торговли и мануфактур, на который возложена забота об этих нуждах и интересах: деятельность эта должна получить, не только большее развитие, но и другое направление».¹¹⁰

Выполняя условия программы, министр финансов С.Ю. Витте законом  от 25 января 1894 г. утвердил новый штат   Департамента торговли и промышленности, по которому число отделений было увеличено с шести до девяти, учреждено 28 новых штатных должностей.¹¹¹ Именно ограниченностью сил Департамента С.Ю. Витте объяснял не только медленность в рассмотрении текущих дел, но и нерешенность ряда важнейших законодательных вопросов. Эти преобразования обеспечили на первое время Министерство финансов необходимыми средствами для начала разработки нового торгово-промышленного законодательства и, вместе с тем, дало возможность принять меры к более равномерному и соответственному распределению дел и к ускорению текущего делопроизводства.¹¹² Но уже вскоре по мере передачи департаменту новых полномочий и функций представилась необходимость дальнейших преобразований.

В своей последующей деятельности Департамент торговли и мануфактур стал прибегать к консультациям  с представителями предпринимателей. К мнению последних стали прислушиваться и даже сочувствовать. Усилилась практическая поддержка предприятий, в частности, при решении вопросов на местах. Более активно интересы торговли и промышленности стали отстаиваться в правительственных сферах. Активизировалась разработка крупных законодательных вопросов.¹¹³

Намеченные меры по содействию преуспевания отечественной торговли и промышленности были еще не выполнены, поэтому Министерство финансов пришло к убеждению в неотложности реорганизации  Департамента торговли и мануфактур и предоставление большей самостоятельности  отдельным его частям. Поэтому 6 сентября 1899г. министром финансов было подано представление «О преобразовании Департамента торговли и мануфактур в Главное управление торговли и промышленности» в составе Министерства финансов.¹¹⁴

Главная трудность заключалась  в перегрузке множеством частных  дел, порожденной крайней централизацией власти в руках министра, с одной стороны, и относительным бесправием директора Департамента и особенно начальников отделов и отделений, с другой.¹¹⁵ Теперь намечалось создание Главного управления торговли и промышленности в составе четырех отделов: торговли, промышленности, торгового мореплавания и учебного, а также канцелярии. В результате реорганизации отделения превращались бы в отделы, почти равные по значению самостоятельным департаментам, а их начальники становились управляющими отделами, полномочными для решения всех текущих дел. Главное управление изымалось из-под опеки товарищей министра, а его глава получал значительную самостоятельность в решении всех важных дел управления, будучи ограничен лишь инструкциями министра. Идея преобразования заключалась в повышении правового статуса Департамента торговли и мануфактур и его структурных частей и соответственно с этим поднять уровень прав и обязанностей их руководителей, а, в конечном счете, сделать их более дееспособными.

Программа преобразований не получила одобрения со стороны Государственного совета, считавшего ее отступлением от принципов существующей уже столетие министерской системы государственного управления.¹¹⁶ Поэтому был выдвинут новый проект и Закон от 5 июня 1900 г.¹¹⁷ обозначил преобразования. Департамент торговли и мануфактур был упразднен. Вместо него для заведования делами торговли и промышленности в составе Министерства финансов были образованы: 1) Отдел торговли; 2) Отдел промышленности; 3) Отдел торгового мореплавания; 4) Отдел учебный.¹¹⁸ При этом Главное управление не образовывалось, а вмести они стали называться Центральными учреждениями Министерства финансов по части торговли и промышленности.

Как мы видим из истории  Департамента торговли и промышленности, это ведомство приобрело значимость только в конце XIX в., когда российскому правительству полностью открылась экономическая отсталость государства. С приходом С.Ю. Витте на пост министра финансов была обозначена огромная роль департамента в намеченной промышленной модернизации. До своей реорганизации ведомство сыграло не малую роль в становлении российской промышленности, но в полной мере раскрыть свой потенциал оно не успело. Это было вызвано недостатком кадров, постоянными спорами в правительственных кругах, отсутствием единой точки зрения на промышленное развитии России.

Из истории ведомств можно  сделать выводы о целях, которые  преследовало государство при создании этих учреждений. Правительство стремилось оказать полное содействие и поддержку  еще молодому промышленному производству. Главные функции ведомств сводились  к попыткам стимулировать промышленность в техническом переоснащении, привлечении  дополнительных капиталовложений, установлении взаимовыгодных отношений между  работником и работодателем. Государство  исходило из главных своих задач  – обеспечение условий для  быстрого перехода к индустриальному  обществу, ускоренное развитие промышленной сферы, сравняться в производственных показателях с наиболее развитыми  странами. Несмотря на благие намерения, задачи не были выполнены. Это объясняется, прежде всего, недостатком квалифицированных  кадров, не до конца оформленными функциями  и задачами, а так же тем, что  государство в большей степени  стремилось установить контроль над  промышленным производством, нежели предоставить условия для свободы производственных отношений.  

 3. Система социально-административного управления промышленностью.

3.1. Фабричная инспекция

Правовое положение рабочих  на предприятиях промышленной сферы  в России 80-ых гг. XIX не было системно регламентировано: действовала свободная  форма договора найма, которая приводила  к произвольной и бесконтрольной эксплуатации рабочих. Правового механизма  защиты трудовых прав, как работавшего  лица, так и лица, получившего  увечье или приобретшего профессиональное заболевание, препятствовавшее его  трудовой деятельности, практически  не существовало. В результате это  вызвало массовые социальные волнения и забастовки среди рабочего населения.¹¹⁹

Для предотвращения недовольства правительство создало ряд комиссий по изучению быта рабочих. По результатам  проведенных проверок выяснилось, что  необходимо пересмотреть социальную часть  Устава о промышленности, который  являлся единственным сводом законодательных  актов, затрагивавшим статус рабочего класса. Первая комиссия по пересмотру Устава о промышленности была организована под руководством А.Ф. Штакельберга.¹²⁰ Основным предложением данной комиссии в представленном проекте Промышленного устава явилось учреждение специального фабричного надзора - фабричных инспекторов, в функции которого входил бы осмотр промышленных заведений для удостоверения исполнения хозяевами данных заведений установленных законом постановлений.¹²¹

Помимо образования государственного промышленного инспектората в данном проекте предполагалось ограничить труд малолетних, а именно: работа несовершеннолетних в ночное время запрещалась, а  дети до двенадцати лет к работе не допускались. Также предполагалось исключить из «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных»  статью 1865 г., карающую рабочих за неповиновение  хозяевам; ввести обязательность заключения устного или письменного договора сторон; соблюдение «особых мер предосторожности»  на фабриках; «призрение увечных рабочих» за счет фабрикантов; наделить предпринимателей и рабочих правом создавать «промышленные  общества»; учредить промышленные суды для разрешения споров между сторонами. Эти правила комиссия Штакельберга предполагала распространить на все  отрасли промышленности крупной  и мелкой - мастерские кустарные  и ремесленные также должны были войти в круг действия закона.¹²² Претворить в жизнь предложения комиссии А.Ф. Штакельберга не удалось — русские фабриканты встретили в штыки многие положения в Промышленном уставе, а Министерство финансов поддержало промышленников. До конца 70-х годов учреждались одна за другой комиссии, но конечного результата по пересмотру Устава о промышленности достигнуто не было.