Важным
новшеством российской конституционной
реформы стало придание второму органу
- Верховному Совету РСФСР - черт, характерных
для парламента федеративного государства.
Напомним, что все предшествующее время
высший орган государственной власти
РСФСР был однопалатным. И только при реформе
27 октября 1989 г. было предусмотрено, что
Верховный Совет будет состоять из двух
палат - Совета Республики и Совета Национальностей.
Согласно Конституции, палаты были равны
по численности своего состава и равноправны.
Совет
Национальностей формировался из
депутатов, избранных от национально-территориальных
округов (правда, позже - 1 ноября 1991 г. -
из-за недостаточного числа депутатов
предусмотрели частичное его пополнение
также из числа депутатов, избранных в
соответствующем регионе от территориального
округа). 63 депутата представляли автономные
единицы (от каждой автономной республики
- 3, от каждых автономной области и автономного
округа - по 1), другие 63 - края, области,
города Москву и Ленинград. Таким образом,
в Совет Национальностей входило 126 депутатов.
Следовательно, и в Совете Республики
было 126 депутатов. Имелись также Председатель
Верховного Совета, его первый заместитель
и заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. -
3 заместителя). Были и народные депутаты
РСФСР, не входившие в состав палат, однако
перешедшие в Верховный Совет на постоянную
работу. Всего на постоянной основе выполняли
функции около 460 депутатов.
В
российской Конституции с учетом
проблем взаимоотношений двух
союзных органов более четко
обозначены отношения Съезда
и Верховного Совета. Согласно ст.
107, Верховный Совет - орган Съезда, подотчетный
ему, постоянно действующий законодательный,
распорядительный и контрольный орган
государственной власти РСФСР. Конституция
наделила Съезд и Верховный Совет важными
полномочиями по руководству делами государства.
Если судить по последующим годам, работали
оба органа в довольно тесном контакте
и взаимопонимании (возможно, еще и потому,
что в обострившихся вскоре отношениях
их с Президентом РФ они должны были сообща
отстаивать позиции, которые считали соответствующими
Конституции).
В
остальном новеллы российской
Конституции были официальным
включением в ее текст положений,
о которых уже говорилось применительно
к союзной Конституции: в РСФСР
вводились аналогичные правила
избирательной системы; учреждался
Комитет конституционного надзора РСФСР;
устанавливался 10-летний срок полномочий
судей и т.п.
2.6.3. Реформы
1989-1990 гг.
На
весну 1990 г. назначаются выборы
народных депутатов РСФСР и
местных Советов. И это событие
становится для РСФСР главным
на всю первую половину 1990 г. А на союзном
уровне продолжается принятие важных
законодательных актов, отражающих изменения
в обществе. Это нельзя не учитывать, если
мы хотим понять последующие шаги самой
РСФСР. Сначала - о двух союзных конституционных
реформах. Одна приходится на декабрь
1989 г. II Съезд народных депутатов СССР
принимает Законы от 20 декабря "Об уточнении
некоторых положений Конституции (Основного
Закона) СССР по вопросам порядка деятельности
Съезда народных депутатов СССР, Верховного
Совета СССР и их органов"*(106), "Об
изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) СССР по вопросам избирательной
системы"*(107) и от 23 декабря "Об изменениях
и дополнениях статьи 125 Конституции (Основного
Закона) СССР"*(108).
Вопрос
о соотношении позиций Съезда и Верховного
Совета продолжает быть актуальным. В
Конституции появляется уточнение, о котором
мы уже упомянули: очередные заседания
Съезда проводятся не "один раз в год",
а "не реже одного раза в год" (ст.
110). Тем самым Съезд резервирует за собой
возможность собираться чаще и непосредственно
обсуждать проблемы нового государственного
строительства. Но и позиции Верховного
Совета не ослабляются - в частности, закрепляется
его право выразить недоверие Правительству
СССР (ст. 130).
На
лето и осень 1989 г. пришлись
конституционные реформы в республиках.
Как уже было сказано, пожалуй,
впервые они показали "строптивость"
и не захотели повторить у
себя ряд союзных норм по
системе представительных органов
и избирательному праву. Союзные
депутаты проявили благоразумие и в свою
очередь уточнили положения Конституции
СССР. В частности, вместо прежнего императивного
указания о съездах народных депутатов
республик теперь их учреждение было оставлено
на усмотрение самих республик. В редакции
ст. 137, утвержденной 20 декабря 1989 г., говорилось,
что высшими органами государственной
власти союзных республик являются Верховные
Советы союзных республик, а в тех союзных
республиках, где предусматривается создание
Съездов, - Съезды народных депутатов.
Соответственно в ст. 143 создание Съездов
народных депутатов автономных республик
тоже было оставлено на их усмотрение.
Исключены из Конституции нормы об избрании
народных депутатов СССР от общественных
организаций (ч. 2 ст. 97, ч. 2 ст. 98).
На II
Съезде (23 декабря 1989 г.) получила новую
редакцию статья 125 Конституции - о Комитете
конституционного надзора СССР, - и был
принят Закон о конституционном надзоре
в СССР*(109). Как на норме Конституции, так
и на тексте Закона сказалась борьба "за"
и "против" расширения роли ККН в
отношении союзных органов и законодательства
республик.
В
частности, ранее в ст. 125 предусматривалось,
что с принятием заключения
ККН, констатирующего нарушение
Конституции или закона СССР,
приостанавливается исполнение соответствующего
акта или его отдельных положений. Теперь
сказано о "приостановлении действия",
однако из круга актов, которых это касается,
исключены законы СССР, принятые Съездом,
и конституции союзных республик.
Возможности
ККН в отношении актов союзных
республик вообще можно считать существенно
ослабленными этой реформой. По прежней
редакции предусматривалось, что ККН "осуществляет
наблюдение" за соответствием Конституции
и законам СССР конституций и законов
союзных республик, постановлений и распоряжений
советов министров союзных республик,
т.е. он как бы делал это по своей инициативе.
Теперь слова "о наблюдении" исключены
из Конституции, а в этом пункте статьи
125 говорится о том, что ККН "по поручению"
Съезда народных депутатов СССР или "по
предложениям" ряда органов оценивает
конституции и законы союзных республик
(об актах правительства вообще нет упоминания).
По новой редакции статьи ККН по своей
инициативе мог давать заключения о конституционности
лишь союзных актов. Закон о конституционном
надзоре в СССР в ст. 11 ("Рассмотрение
разногласий") предусмотрел, что ККН
рассматривает разногласия по поводу
конституционности актов между Союзом
ССР и союзными республиками, между союзными
республиками и национально-государственными,
национально-территориальными образованиями.
Однако постановление II Съезда от 23 декабря
1989 г. о порядке введения в действие Закона*(110)
предусмотрело, что его положения в части
надзора за конституциями и законами союзных
республик вступают в силу одновременно
с изменениями и дополнениями раздела
Конституции о национально-государственном
устройстве СССР. Но таких изменений так
и не было внесено, поскольку начался затяжной
и окончившийся безрезультатно процесс
разработки нового Союзного договора.
Конституция
расширила силу действия заключений ККН.
Установлено, что "акт или его отдельные
положения, которые по заключению Комитета
нарушают права и свободы граждан, теряют
силу с момента принятия такого заключения".
В постановлении о введении в действие
Закона было специально сказано о том,
что сделанное исключение - в отношении
актов республик - не распространяется
на осуществление ККН надзора за нормативными
правовыми актами, касающимися основных
прав и свобод граждан (т.е. такими делами
надо было ему заниматься неотложно). Следовательно,
в этой части действовали как сам Закон,
так и новая редакция ст. 125 Конституции.
Однако на практике Комитету так ничего
и не удалось сделать в данном направлении.
Мы
останавливаемся на этих особенностях
в силу того, что, как и ранее,
решения, принятые на союзном уровне, так
или иначе затем отражались на республиканских
конституционных реформах.
Весьма
знаменательной в данном плане
является следующая союзная конституционная
реформа - 14 марта 1990 г.*(111). Она
содержала три блока крупных решений.
Во-первых,
после бурных дебатов из преамбулы
и ст. 6 Конституции СССР исключались
положения о руководящей и
направляющей роли КПСС. Сторонникам
радикального реформирования этих
норм не удалось добиться полного
исключения упоминания о КПСС из Конституции.
Ст. 6 гласила: "Коммунистическая партия
Советского Союза, другие политические
партии, а также профсоюзные, молодежные,
иные общественные организации и массовые
движения через своих представителей,
избранных в Советы народных депутатов,
и в других формах участвуют в выработке
политики Советского государства, в управлении
государственными и общественными делами".
Однако в целом все же однопартийности
как конституционному принципу был положен
конец, плюрализм и многопартийность поднимались
на конституционный уровень. Тем более,
что ст. 51 Конституции, посвященная праву
на объединение, 14 марта 1990 г. получила
новую редакцию. В ее ч. 1 говорилось, что
граждане СССР имеют право объединяться
в политические партии, общественные организации,
участвовать в массовых движениях, которые
способствуют развитию политической активности
и самодеятельности, удовлетворению их
многообразных интересов.
Во-вторых,
существенные изменения коснулись
социально-экономической жизни страны
и собственности. Напомним, что 9 октября
1989 г. был принят Закон СССР о порядке разрешения
коллективных трудовых споров (конфликтов),
отразивший принципиально новые аспекты
отношений трудовых коллективов и администрации
предприятий, включая право на забастовку
как крайнюю меру разрешения трудового
спора (конфликта), к которой прибегает
коллектив (ст. 6, 7 и др.)*(112). 6 марта 1990 г.
Верховным Советом СССР принимается Закон
"О собственности в СССР"*(113), в котором
на первое место ставится собственность
граждан (с серьезным расширением ее объектов,
включением в их круг средств производства
- ст. 7), на второе - коллективная собственность
и лишь на третье - государственная собственность.
Все
это означало, что пришло время
совсем новых приоритетов. И
это отразилось на конституционном
уровне. Из Конституции СССР исключается
положение о том, что основу экономической
системы СССР составляет социалистическая
собственность в форме государственной
(общенародной) и колхозно-кооперативной
собственности. Теперь говорится о том,
что экономическая система СССР развивается
на основе собственности советских граждан,
коллективной и государственной собственности.
Государство создает условия для развития
разнообразных форм собственности и обеспечивает
им равную защиту (ст. 10). Гражданину предоставляется
возможность иметь в собственности любое
имущество потребительского и производственного
назначения, самостоятельно вести хозяйственную
и иную не запрещенную законом деятельность
(ст. 11).
В-третьих,
учреждается пост Президента СССР.
Он определен в ст. 127 как глава Советского
государства. Президентом мог быть избран
гражданин СССР не моложе 35 и не старше
65 лет. Срок его полномочий - 5 лет. Одно
и то же лицо не могло быть Президентом
СССР более двух сроков. Предусматривались
всеобщие выборы Президента, однако устанавливалось,
что первый Президент СССР избирается
Съездом народных депутатов СССР.
Президент
СССР - гарант соблюдения прав
и свобод граждан, Конституции
и законов СССР. Он принимает
меры по охране суверенитета
СССР и союзных республик, безопасности
и территориальной целостности страны,
по реализации принципов национально-государственного
устройства. Президент обеспечивает взаимодействие
высших органов государственной власти
и управления СССР. По этой реформе Президент
не назначал руководителей Правительства
и других союзных органов, однако представлял
их кандидатуры сначала Верховному Совету
СССР для назначения, а затем для утверждения
- Съезду народных депутатов СССР. Членов
Правительства СССР он назначал и освобождал
от должности по согласованию с Председателем
Совета Министров с последующим представлением
на утверждение Верховного Совета.
Президент
обладал правом законодательной
инициативы; он имел право "вето",
которое могло быть преодолено
Верховным Советом СССР большинством
в две трети голосов в каждой из палат.
При разногласиях между Советом Союза
и Советом Национальностей Верховного
Совета СССР Президент мог подключиться
к поиску приемлемого решения; если же
согласие не достигается и создается угроза
нормальной деятельности высших органов
СССР, он мог предложить Съезду избрать
Верховный Совет в новом составе.
На
Президента возлагались функции
Верховного Главнокомандующего
Вооруженными Силами СССР; он
координировал деятельность государственных
органов по обеспечению обороны страны.
Президент мог объявлять общую и частичную
мобилизацию, состояние войны, военное
положение, чрезвычайное положение, президентское
правление.
С
учреждением поста Президента
в Конституции СССР предусматривалось
создание ряда органов под его руководством.
Это Совет Федерации, состоящий из высших
государственных должностных лиц союзных
республик; Президентский совет, задача
которого - выработка мер по реализации
основных направлений внутренней и внешней
политики СССР, обеспечению безопасности
страны. Вносились соответствующие коррективы
в полномочия других государственных
органов - например, предусматривалась
возможность обращения Президента в ККН
СССР, в том числе и для оценки актов союзных
республик, и в свою очередь право Комитета
давать оценку актов Президента СССР.