20
августа 1991 г. Президент РСФСР
принимает на себя командование
Вооруженными Силами СССР на
территории РСФСР - до восстановления
в полном объеме деятельности
конституционных органов и институтов
государственной власти и управления
Союза ССР*(145). С той же целью назначается
Министр, обороны РСФСР*(146). Хотя данные
меры считаются временными, в принципе
с этого времени Президент РФ считает
себя компетентным участвовать в решении
любых военных вопросов.
Указом
от 24 августа 1991 г. "Об обеспечении
правительственной связью органов государственной
власти и управления РСФСР"*(147) в ведение
КГБ РСФСР передавались все виды правительственной
связи (телефонной и документально шифрованной),
действующей на территории РСФСР; в ведение
Министерства связи РСФСР - предприятия
связи союзного подчинения, находившиеся
на территории РСФСР, в том числе в г. Москве.
Фактически это означало передачу под
контроль РСФСР всех нитей связи в стране,
которые, конечно же, проходили по территории
РСФСР или управлялись отсюда.
Постановлением
Верховного Совета РСФСР от 15
ноября 1991 г. "Об образовании единой
системы органов прокуратуры
РСФСР"*(148), как это ясно уже
из названия акта, образовывалась
единая система данных органов,
подчиненная Генеральному прокурору
РСФСР. Ему предписывалось принять в свое
ведение расположенные на территории
РСФСР органы прокуратуры, а также находившиеся
в ведении Прокуратуры СССР предприятия,
учреждения и организации. Причем речь
шла не только о территориальных, но и
специализированных прокуратурах, о научных
и учебных заведениях, объектах социально-бытового
назначения. О вхождении российской прокуратуры
в систему прокуратуры Союза ССР - даже
не организационном, а хотя бы символическом
- не было и речи.
Президиум
Верховного Совета РСФСР постановлением
от 18 ноября 1991 г. "О совершенствовании
деятельности органов государственной
статистики на территории РСФСР"*(149)
поручает Государственному комитету РСФСР
по статистике принять в ведение всю материально-техническую
базу Государственного комитета СССР
по статистике. Всю работу российского
Госкомитета следовало перестроить с
учетом переориентации потоков информации
с союзного на республиканский уровень.
Мы
привели лишь отдельные примеры.
Однако в целом ситуация очевидна
- все больше и больше вопросов переходит
в ведение РСФСР. А внутри системы российских
органов происходит существенное усиление
роли Президента РСФСР, причем как на общегосударственном
уровне, так и в управлении территориями.
В частности, постановлением Верховного
Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных
полномочиях Президента РСФСР по обеспечению
деятельности Советов народных депутатов
в условиях ликвидации последствий государственного
переворота в СССР"*(150) в краях, областях,
автономных областях, автономных округах
вводилась должность главы администрации,
который стал правопреемником исполнительного
комитета. Право назначать и освобождать
этих должностных лиц было предоставлено
Президенту РСФСР.
Нельзя
не вспомнить и ряд решений
того периода, важных для развития политических
отношений и статуса личности. Несмотря
на конституционную отмену руководящей
роли Коммунистической партии, она остается
влиятельной силой в стране. Немаловажное
значение имеет то, что партия по-прежнему
имеет первичные организации в государственных
органах, на предприятиях и в учреждениях;
они продолжают быть ощутимым фактором
влияния на их работу, тем более что руководители
в большинстве еще остаются членами КПСС.
Поэтому Президент РСФСР издает Указ от
20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности
организационных структур политических
партий и массовых общественных движений
в государственных органах, учреждениях
и организациях РСФСР"*(151). Акт по существу
привел к организационному развалу КПСС,
абсолютно не приспособленной к тому,
чтобы действовать через территориальные
первичные структуры.
Августовские
события 1991 г. дали повод Президенту
считать, что создание ГКЧП
есть попытка вернуть прежнюю
власть не только государственным
руководителям СССР, но и руководству
КПСС. Президентом издаются Указы "О
приостановлении деятельности Коммунистической
партии РСФСР" от 23 августа 1991 г.*(152),
"Об имуществе КПСС и Коммунистической
партии РСФСР" от 25 августа 1991 г.*(153),
"О деятельности КПСС и КП РСФСР"
от 6 ноября 1991 г.*(154).
Что
касается личности, отметим два
важных документа. 22 ноября 1991 г.
Верховным Советом РСФСР принимается
"Декларация прав и свобод
человека и гражданина"*(155). Она
отражает новое видение конституционного
статуса личности, не совпадающее
с официально продолжавшими действовать
нормами Конституции РСФСР - в апреле 1992
г. положения "Декларации" включаются
в Основной Закон. Другой акт - Закон о
гражданстве, практически регулирующий
все вопросы так, как это должно быть в
независимом государстве. Хотя официальная
дата его принятия - 28 ноября 1991 г., фактически
он дорабатывался с учетом факта ликвидации
СССР в декабре 1991 г. и опубликован лишь
в феврале 1992 г.*(156).
Очередные
изменения в Конституцию РСФСР
вносятся 1 ноября 1991 г. V Съездом народных
депутатов РСФСР. Они незначительны и
лишь частично напоминают о происходящих
в России процессах. В связи с "эпидемией"
повсеместного учреждения в республиках
в составе РСФСР поста президента в Конституцию
включается глава 15-1 "Глава исполнительной
власти (Президент) республики в составе
РСФСР", в которой говорится, что он
является высшим должностным лицом и главой
исполнительной власти республики, входит
в единую систему исполнительной власти
РСФСР. Ст. 121-8 ч. 2 дополнена положением:
Президент РСФСР вправе приостанавливать
действие актов этого должностного лица.
Сокращается
число категорий лиц, не участвующих
в выборах. По прежней редакции
ст. 92 Конституции это право не
имели лица, содержащиеся по решению
суда либо с санкции прокурора
в местах лишения свободы. Иначе говоря,
это касалось не только отбывающих наказание,
но и подследственных. Теперь в ст. 92 оставлена
лишь первая группа - не участвуют в выборах
лица, отбывающие наказание в местах лишения
свободы по приговору суда. Была ранее
и такая категория не участвовавших в
выборах как лица, "находящиеся по решению
суда в местах принудительного лечения".
Ее исключили из Конституции - лечение,
даже принудительное, нельзя считать мерой
наказания, к тому же лечебно-трудовые
профилактории для страдающих хроническим
алкоголизмом с этого времени начинают
ликвидировать.
Несколько
важных идей в области судопроизводства
отражаются в Конституции: институт
присяжных заседателей; возможность
коллегиального рассмотрения дел
тремя судьями по первой инстанции;
допустимость рассмотрения дела
одним судьей. Ст. 166 гласила: рассмотрение
гражданских и уголовных дел в суде первой
инстанции осуществляется с участием
присяжных заседателей, народных заседателей,
либо коллегией из трех профессиональных
судей или единолично судьей.
Наконец,
именно при этой реформе на
смену красному цвету Государственного
флага РСФСР пришел нынешний трехцветный
- бело-лазорево-алый (ст. 181). А в ст. 182 было
записано, что Государственный гимн РСФСР
утверждается Верховным Советом РСФСР
(а не его Президиумом, как предусматривалось
ранее).
Для
политического, да и конституционно-правового
развития, пожалуй, большее значение имело
принятое в тот же день V Съездом постановление
"О правовом обеспечении экономической
реформы"*(157). Президент попросил у Съезда
особых полномочий на период проведения
экономической реформы с целью стабилизации
и улучшения положения в стране. И он получил
эти возможности. Постановление давало
право Президенту РСФСР регулировать
своими указами практически все вопросы
хозяйственной деятельности (валютно-финансовой,
налогообложения, собственности и т.д.).
Проекты таких указов Президент должен
был представлять Верховному Совету; если
в течение семи дней Верховный Совет, а
между сессиями - его Президиум не отклоняли
проект, указ вступал в силу. А в случае
отклонения полагалось считать проект
указа законопроектом и рассмотреть его
Верховному Совету в 10-дневный срок. Тем
же постановлением предусматривалось,
что законодательные акты Союза ССР, "препятствующие
проведению экономической реформы",
могут быть приостановлены Верховным
Советом РСФСР или Президентом РСФСР (нельзя
не обратить внимание на то, что приведенная
формулировка позволяла органам РСФСР
абсолютно не считаться с союзным законодательством).
На
практике Президент стал широко
пользоваться правовым регулированием
экономических отношений и далеко не всегда
представлял проекты указов Верховному
Совету, что довольно быстро стало одним
из поводов к обострению отношений между
ними. Усиливая свои позиции, Президент
Указом от 6 ноября 1991 г. формирует Правительство
РСФСР "под непосредственным руководством
Президента РСФСР"*(158).
2.6.5. Реформы
1992 г.
В
декабре 1991 г. соглашением Президентов
РСФСР, Украины и Председателя
Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным
Верховными Советами всех трех
республик, СССР ликвидируется. Создается
Содружество Независимых Государств (СНГ).
С этого времени РСФСР уже официально
самостоятельное суверенное государство,
субъект международного права, да еще
и правопреемник СССР. Под юрисдикцию
России полностью переходят многие сферы
экономики, оборона и безопасность, внешние
дела и др.
Конечно,
сразу встают вопросы о том,
как развиваться новому государству
и в международном аспекте,
и в рамках СНГ, и внутри.
Принимаются документы, предпринимаются
шаги, имеющие конституционное значение,
прежде чем проводится очередная конституционная
реформа.
Законом
от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет
объявляет новое наименование
РСФСР: Российская Федерация -
Россия*(159).
Очень
остро стоит вопрос о внутреннем
устройстве страны. Не ясно, что есть
Россия как федеративное государство,
кто ее субъекты, каковы их права и соотношение
друг с другом. В итоге в стране, где всегда
отдавалось предпочтение национальному
признаку в строительстве федерации, рождается
идея строить ее на сочетании национального
и территориального начал. 31 марта 1992 г.
подписываются три Федеративных договора
о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной
власти РФ и органами власти соответственно
республик в составе РФ, автономной области
и автономных округов, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем
по настоянию республик в касающемся их
Федеративном договоре они названы суверенными
республиками.
Интенсивно
идет разработка новой Конституции
РФ. В апреле 1992 г. созывается VI Съезд народных
депутатов. Постановлением от 10 апреля
1992 г. "О Федеративном договоре" он
одобряет этот договор и постановляет:
"Включить содержание Федеративного
договора как составную часть в Конституцию
Российской Федерации"*(160). К принятию
новой Конституции не готовы ни страна
в целом, ни депутаты. Они одобряют в основном
проект, подготовленный Конституционной
комиссией, и считают необходимым продолжить
работу по подготовке Конституции*(161).
Одновременно
21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию
РФ вносятся крупные изменения, связанные
с фактом распада СССР и существования
РФ как самостоятельного государства,
с новым типом федерации в России*(162). Остановимся
на них подробнее.
1)
Конституция отражает новое наименование
государства, ряд новшеств в характеристике
конституционного строя и власти.
По
всему тексту Конституции вместо
РСФСР введено новое название
государства "Российская Федерация
- Россия". Причем в ст. 1 Конституции
подчеркнуто, что "наименования
государства Российская Федерация и Россия
равнозначны". Таким образом, характеристика
страны как советской и социалистической,
и до этого чисто символически остававшаяся
в названии государства, теперь исключена
полностью. Хотя кое-где в тексте Конституции
эти слова еще встречаются (например, "Советское
государство" - ст. 4, "социалистическая
демократия" - ст. 9), но уже скорее как
анахронизмы, которые исчезнут вместе
с принятием новой Конституции.
В
ч. 1 ст. 1 добавлено, что РФ есть
суверенное "федеративное" государство.
В ст. 1 включена ч. 2: "Незыблемыми основами
конституционного строя России являются
народовластие, федерализм, республиканская
форма правления, разделение властей".
Ст.
3 ранее посвящалась демократическому
централизму как принципу организации
и деятельности государства. Теперь ст.
3 закрепила, во-первых, принцип разделения
властей, причем в двух аспектах - между
органами законодательной, исполнительной
и судебной властей и между уровнями -
РФ, ее субъекты, местное самоуправление;
во-вторых, принцип подотчетности государственных
органов и должностных лиц народу.
2)
Раздел II "Государство и личность"
сохранил лишь свое название,
содержание же его было полностью
заменено. Глава 5 с названием
"Права и свободы человека
и гражданина" имеет в своей основе
упоминавшуюся ранее "Декларацию"
от 22 ноября 1991 г. Глава 6 стала называться
"Обязанности граждан Российской Федерации".
3)
Конечно, ряд изменений относился
к государственному устройству
РФ. Из Конституции исключены
нормы, касавшиеся нахождения РФ в составе
СССР. Глава 7, называвшаяся "РСФСР -
союзная республика в составе СССР",
теперь получила наименование "Российская
Федерация - суверенное государство".
Соответствующая статья Конституции (68)
гласила, что РФ суверенна. Она самостоятельно
осуществляет всю полноту власти на своей
территории. Носителем суверенитета и
источником власти в РФ является ее многонациональный
народ. "Глухим" откликом на существование
СНГ можно считать ч. 3 ст. 68 - РФ вправе
вступать в союз с другими государствами
и передавать органам союза осуществление
части своих полномочий.