I
Съезд народных депутатов РСФСР постановлением
от 16 июня 1990 г. образует Конституционную
комиссию в количестве 102 народных депутатов
РСФСР*(127). Также 16 июня он принимает постановление
"О подготовке предложений об изменениях
Конституции (Основного Закона) РСФСР"*(128),
которым поручает Конституционной комиссии
с учетом поступивших от депутатов предложений
"подготовить и внести на рассмотрение
Съезда народных депутатов РСФСР проект
Закона РСФСР об изменениях Конституции
(Основного Закона) РСФСР". Таким образом,
у Конституционной комиссии было как бы
две стратегические задачи: согласно "Декларации"
разрабатывать новую Конституцию и одновременно
готовить текущие изменения действующего
Основного Закона.
Очередная
российская конституционная реформа
имела место 15 декабря 1990 г. - Съезд народных
депутатов принимает Закон "Об изменениях
и дополнениях Конституции (Основного
Закона) РСФСР"*(129). Реформа была весьма
радикальной как по характеру решений,
так и их направленности - российские законодатели
делают первые шаги по исключению из конституционной
материи понятийного аппарата и лексикона
социалистической ориентации. Рассмотрим
основные положения этой реформы.
1)
Резко сокращена преамбула Конституции,
в которой, как мы помним, давался
обзор пути, пройденного Россией при
советской власти. Теперь текст преамбулы
звучит лаконично: Съезд народных депутатов,
сознавая историческую ответственность
за судьбу России, свидетельствуя уважение
к правам всех народов, входящих в СССР,
выражая волю народов РСФСР, подтверждает
государственный суверенитет РСФСР на
всей ее территории и заявляет о решимости
создать демократическое правовое государство
в составе обновленного СССР.
2)
Изменена характеристика РСФСР
и власти в РСФСР. Согласно
новой редакции ст. 1 РСФСР "есть
суверенное государство, созданное исторически
объединившимися в нем народами". Напомним,
что по прежней редакции это было социалистическое
общенародное государство, выражающее
волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции,
трудящихся всех наций и народностей республики.
Таким образом, характеристики государства
как "советского" и "социалистического"
остались лишь в его названии РСФСР.
В
ст. 2 подтверждена принадлежность
власти народу - с добавлением
слова "многонациональному". Существующий
текст, говорящий о том, что народ осуществляет
государственную власть через Советы
народных депутатов, составляющие политическую
основу РСФСР, был дополнен словами "и
непосредственно". Таким образом, многократно
высказывавшаяся ранее - и при обсуждении
проекта Конституции СССР 1977 г., и даже
при подготовке проекта Конституции СССР
1936 г. - идея прямого народовластия народа
(а не только через государственные органы)
наконец-то нашла конституционное воплощение.
3)
Претерпели существенные изменения
нормы Конституции, посвященные экономической
системе и собственности. Так же, как и
в Конституции СССР (при реформе в марте
1990 г.), исключено упоминание о социалистической
собственности как основе экономической
системы. Сказано о том, что право собственности
в РСФСР признается и охраняется государством.
Государство создает условия, необходимые
для развития разнообразных форм собственности,
и обеспечивает равную защиту всем формам
собственности (ст. 10). Вместо личной собственности
Конституция говорит просто о "собственности
граждан", предусматривая ее создание
и приумножение различными законными
путями.
В
российской Конституции не воспроизводится
норма, включенная в союзную
Конституцию при реформе в
марте 1990 г., отдающая приоритет
собственности граждан и ставящая ее
на первое место. Вместе с тем РСФСР по
этой реформе отказывается от того, чтобы
ориентировать гражданина на общественное
производство. В Конституцию включается
положение о том, что "гражданину принадлежит
исключительное право распоряжаться своими
способностями к производительному и
творческому труду" (ст. 14). Но при этом
в Основной Закон также включается положение:
РСФСР создает условия и поощряет хозяйственную
инициативу, направленную на динамичное
развитие производства, рост производительности
труда и повышение благосостояния общества
и каждого труженика. Впервые на конституционном
уровне появляется и норма о том, что государство
регулирует хозяйственную деятельность,
обеспечивает развитие рыночного механизма,
не допускает монополизма, защищает интересы
трудящихся (ст. 17).
4)
Не только в статьях о социально-экономической
системе, но также и в ряде
статей об основных правах
и свободах граждан сняты так
называемые идеологизмы", т.е.
указания на служение этих
прав и свобод "интересам народа",
целям "укрепления и развития социалистического
строя", "коммунистического строительства"
(ст. 37, 45, 48, 49). Ст. 57 - об обязанности граждан
соблюдать Конституцию и законы - скорректирована:
на первом месте поставлена Конституция
РСФСР (ранее, конечно, СССР), добавлено
указание на конституции и законы республик
в составе РСФСР. Вместе с тем исключены
из круга норм, которые гражданин обязан
соблюдать, "правила социалистического
общежития", а также положение о том,
что он должен "с достоинством нести
высокое звание советского гражданина".
Из Конституции исключена обязанность
граждан "беречь и укреплять социалистическую
собственность" (ст. 59).
Получила
новую редакцию ст. 50 Конституции
- о свободе совести и вероисповеданий.
Прежняя статья делала упор на право
отправлять религиозные культы или вести
атеистическую пропаганду. Теперь о последней
нет даже упоминания, и, наоборот, закрепляется
право каждого человека "свободно выбирать,
иметь и распространять религиозные и
иные убеждения".
5)
В Конституцию включен ряд важных новелл
в области национально-государственного
устройства.
В
развитие "Декларации" о государственном
суверенитете от 12 июня 1990 г. теперь
уже и в Конституцию (ст. 76) включено
положение о том, что "действие
актов Союза ССР на территории РСФСР,
ущемляющих суверенные права РСФСР, приостанавливается
РСФСР".
Надо
сказать, что такому решению
предшествовало острое противостояние
союзного и российского законодателей,
исходивших из разного понимания
соотношения актов Федерации и ее
субъекта. Примечательно, что в один и
тот же день (24 октября 1990 г.) Верховный
Совет СССР принимает Закон СССР "Об
обеспечении действия законов и иных актов
законодательства Союза ССР"*(130), а Верховный
Совет РСФСР - Закон РСФСР "О действии
актов органов Союза ССР на территории
РСФСР"*(131).
Верховный
Совет СССР констатировал в
преамбуле Закона, что законотворческая
деятельность высших органов
государственной власти союзных
республик на основе принятых
Деклараций о государственном
суверенитете укрепляет политическую
и экономическую самостоятельность республик,
наполняет реальным содержанием их суверенитет.
Вместе с тем он констатировал, как негативный
факт, что "участились случаи отказа
государственных органов союзных республик
от реализации общесоюзных законов и иных
актов высших органов государственной
власти и управления Союза ССР, изданных
в пределах их компетенции. Делаются попытки
закрепления предварительных условий
действия этих актов на территории соответствующих
союзных республик - ратификации или утверждения
общесоюзных актов высшими органами республик.
Вопреки Закону СССР от 26 апреля 1990 года
"О разграничении полномочий между
Союзом ССР и субъектами федерации",
некоторые союзные республики заявили
о возможности приостановления на своей
территории действия общесоюзных законов
и постановлений Правительства СССР, если,
по их мнению, эти акты нарушают права
и интересы данной республики или региона.
Тем самым наносится ущерб суверенитету
СССР, верховенству законов СССР на территории
всей страны...". Соответственно в ст.
1 Закона говорилось, что законы СССР, указы
Президента СССР, другие акты высших органов
государственной власти и управления
СССР, изданные в пределах их полномочий,
обязательны для исполнения всеми государственными
и общественными органами, должностными
лицами и гражданами на территории СССР.
Если Закон республики расходится с законом
СССР, то впредь до заключения нового Союзного
договора "действует закон СССР".
Республика могла предложить Съезду, Верховному
Совету СССР пересмотреть законодательные
акты СССР; обратиться в ККН СССР; опротестовать
акты Правительства СССР в Верховный Совет
СССР. Однако обязательная сила законов
СССР не могла быть предметом договоренностей
между органами Союза и отдельных республик,
а республики не вправе устанавливать
предварительных условий, каких бы то
ни было прямых или косвенных ограничений
действия законов СССР и иных актов высших
органов государственной власти и управления
СССР, что есть незаконная попытка ущемления
суверенитета СССР.
Согласно
ст. 1 российского Закона от 24 октября
1990 г., акты союзных органов, принятые
в пределах полномочий, переданных
Союзу от РСФСР, действуют на
территории РСФСР непосредственно.
Верховный Совет РСФСР или
соответственно Совет Министров
РСФСР вправе приостановить действие
таких союзных актов, "если они нарушают
суверенитет Российской Федерации".
В случаях же, не предусмотренных ст. 1
указанного Закона, законы и иные акты
высших органов власти СССР, акты Президента
СССР вступали в действие на территории
РСФСР после их ратификации Верховным
Советом РСФСР; акты Правительства СССР
- после их подтверждения Советом Министров
РСФСР; акты министерств и ведомств СССР
- после их подтверждения государственным
органом РСФСР, уполномоченным на то соответственно
Верховным Советом или Правительством
РСФСР. Решения, договоры и иные сделки,
принятые или совершенные на основе актов
органов СССР, не ратифицированных, не
подтвержденных или приостановленных
в соответствии с данным Законом, являлись
недействительными. Таким образом, в Конституции
при реформе 15 декабря 1990 г. как раз и было
отражено российское видение соотношения
актов Союза ССР и РСФСР.
Другим
шагом данной реформы в сфере
государственного устройства РСФСР
укрепляет свою самостоятельность
в делах государственного управления
и наносит весьма ощутимый удар по системе
управления, являвшейся характерной для
Союза ССР как федеративного государства.
Напомним, что на уровне СССР создавалось
два вида министерств и ведомств - общесоюзные
и союзно-республиканские. Вторая группа
органов имела в качестве звена системы
аналогичные министерства в союзных республиках,
через которые управляла отраслью. Соответственно
каждая республика, в том числе и РСФСР,
включала в свою Конституцию статью об
этих министерствах, где говорилось, что
они в республике руководят своей отраслью,
подчиняясь как Совету Министров республики,
так и соответствующему министерству
СССР. При реформе 15 декабря 1990 г. упраздняется
категория союзно-республиканских министерств
и госкомитетов РСФСР. Таким образом, все
министерства и госкомитеты становятся
в РСФСР исключительно республиканскими
органами, даже если над ними и "нависают"
аналогичные органы СССР. Согласно новой
редакции ст. 129, министерства и госкомитеты
РСФСР руководят порученными им отраслями,
"подчиняясь Совету Министров РСФСР".
До
этой конституционной реформы
состоявшие в РСФСР автономные
области входили в края, а автономные
округа - в края или области.
Теперь исключается из ст. 82 указание
о вхождении автономной области
в край, таким образом, она теперь напрямую
входит в РСФСР. Что касается автономного
округа, появляется причудливая формула
- он "находится в составе РСФСР и может
входить в край или область" (ст. 83); в
итоге и по сей день нет ясности о статусе
того округа, который входит в состав края,
области.
6)
Так и не созданный в РСФСР
Комитет конституционного надзора
упраздняется, вместо него учреждается
Конституционный Суд.
7)
Вводится должность Генерального
прокурора РСФСР, при этом наносится
еще один удар по существующей федеративной
организации СССР. Напомним, что ранее
прокурор союзной республики назначался
Генеральным прокурором СССР - и даже не
требовалось официального согласования
кандидатуры с республикой, так же назначались
прокуроры автономных республик, краев,
областей; лишь прокуроры автономных округов,
районов и городов назначались прокурором
РСФСР и утверждались Генеральным прокурором
СССР. Теперь Конституция РСФСР (ст. 177)
предусмотрела, что Генеральный прокурор
РСФСР назначается Верховным Советом
РСФСР, утверждается Съездом народных
депутатов РСФСР и им подотчетен. Прокуроры
республик, входящих в РСФСР, назначаются
по согласованию с высшими органами власти
республик Генеральным прокурором РСФСР;
иные прокуроры на территории РСФСР назначаются
Генеральным прокурором РСФСР (хотя имелись
в виду прокуроры территориальных единиц,
туманное слово "иные" давало повод
для расширительного толкования).
Через
две недели, 26 декабря 1990 г., грядет
очередная реформа Конституции
СССР. IV Съезд народных депутатов
СССР принимает Закон "Об изменениях
и дополнениях Конституции (Основного
Закона) СССР в связи с совершенствованием
системы государственного управления"*(132).
Ее основной мотив - усиление власти Президента
СССР. Предусматривается, что он возглавляет
систему органов государственного управления
и обеспечивает их взаимодействие с высшими
органами государственной власти СССР
(п. 4 ст. 127). Правительство СССР - Совет
Министров СССР переименовывается в Кабинет
Министров СССР; согласно ст. 128, он является
исполнительным и распорядительным органом
Союза ССР и подчиняется Президенту СССР.
Таким образом, это теперь не только фактически,
но и юридически орган при Президенте
СССР. Соответственно расширяются права
последнего по формированию Кабинета:
раньше Верховному Совету СССР представлялись
для назначения кандидатуры Председателя
и членов Правительства СССР, теперь -
только Премьер-министра (так стал именоваться
Председатель), по остальным же появилась
туманная формула "по согласованию".
До этого Президент СССР мог лишь приостанавливать
действие актов Совета Министров СССР;
теперь - отменять акты как Кабинета министров
СССР, так и министерств СССР, других подведомственных
ему органов, а кроме того, получил право
приостанавливать акты правительств республик,
нарушающие Конституцию и законы СССР.