Конституции РФ

     Весной 1990 г. многие республики настоятельно  заявляют о необходимости расширения  своих прав, усиления самостоятельности.  Это приводит к появлению ряда  союзных законов и отражается  на их содержании. Поскольку для будущих конституционных решений республик, включая РСФСР, эти акты имели значение, напомним о важнейших из них. 28 февраля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле*(114). Одна из принципиальных норм акта - о возможности предоставления земли гражданам в пожизненное наследуемое владение. При мартовской реформе Конституции СССР это положение включается в ст. 11. Развитию новых принципов хозяйствования способствует Закон от 4 июня 1990 г. "О предприятиях в СССР"*(115). В частности, он предусматривает индивидуальное и семейное предприятия, как основанные на собственности граждан; разнообразные предприятия на базе коллективной собственности (в форме акционерного общества, товарищества и т.д.). Принимается ряд законов по вопросам налоговой системы.

     В  это время в республиках идут  процессы борьбы за свою самостоятельность.  Возникают общественные движения - народные фронты. Были среди  них и откровенно националистические, настроенные против СССР, они в данное время скрывали свои взгляды, но позже стали во главе действий по выходу республик из СССР. 2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР"*(116). Соответствующая деятельность любых объединений граждан является, по акту, противозаконной и подлежит запрету. Устанавливаются меры уголовной и административной ответственности за подобные публичные призывы и деяния.

     3 апреля 1990 г. принимается Закон  СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной  республики из СССР"*(117). Он  предусматривает необходимость  референдума республики по вопросу  о выходе и (при утвердительном  исходе референдума) установление Съездом народных депутатов СССР переходного периода, не более 5 лет, для разрешения всех вопросов, связанных с выходом.

     10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР  принимает Закон "Об основах  экономических отношений Союза  ССР, союзных и автономных республик"*(118). Акт имеет конституционное значение. Определяя компетенцию СССР в экономической области, он относит к его ведению установление законодательных основ хозяйственной деятельности СССР и функционирования общесоюзного рынка, определение стратегии социально-экономического развития, обеспечение налогового и финансово-кредитного единства. К ведению СССР отнесено теперь управление только общесоюзными транспортными, энергетическими, коммуникационными и информационными системами, другие объекты союзной собственности должны определяться законодательством СССР и его соглашениями с союзными республиками. Резко расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере. Союзные и автономные республики могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов и приостанавливать действие опротестовываемых актов на время их рассмотрения.

     Надо  отметить и еще один важный  момент. Как раз в период, когда  появляется Закон, не только  союзные республики объявляют  о своих претензиях на самостоятельность. Многие автономные республики заявляют свое несогласие с тем, что они являются республиками как бы "второго сорта", настаивают на уравнении своих прав с союзными республиками. Союзное руководство вынуждено с этим считаться. К тому же, идя навстречу пожеланиям автономных республик, оно получало в них союзников при урегулировании своих отношений с союзными республиками. И в Законе от 10 апреля 1990 г. все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик одинаково и в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится.

     26 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР  принимает Закон СССР "О разграничении  полномочий между Союзом ССР  и субъектами федерации"*(119). В  акте союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Вместе с тем уже четко обозначено то, к чему была создана предпосылка в Законе от 10 апреля: по новому акту автономные республики - государства, "являющиеся субъектами федерации - Союза ССР" (ст. 1). Правда, тут же сказано, что автономные республики входят в состав союзных республик. Эта конструкция "двойного статуса" породила позже много вопросов, споров и недоразумений. Согласно Закону от 26 апреля, в области экономического и социально-культурного строительства автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики.

     В  Законе от 26 апреля подчеркивалась  обязательность исполнения актов СССР на всей территории СССР. В случае противоречия конституции или иного акта союзной, автономной республики Конституции или акту СССР соответственно действовали союзные акты. Однако закреплялось также, что законы и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза ССР и не должны нарушать права союзных, автономных республик. Республика могла опротестовать акт Правительства СССР, нарушающий права республики, в Верховный Совет СССР, а также приостановить действие на своей территории актов союзных министерств и ведомств при нарушении ими законодательства СССР или данной республики до разрешения спора в Верховном Совете СССР или Совете Министров СССР.

     Более  подробное освещение всего спектра  союзных актов данного периода  выходит за рамки данной работы. Однако и приведенная информация свидетельствует о сложности времени, когда начинали работать новые высшие органы государственной власти РСФСР. Как уже было сказано, весной 1990 г. в РСФСР состоялись выборы, а первый Съезд народных депутатов РСФСР заседал 16 мая - 22 июня 1990 г.

     Первое  изменение Конституции РСФСР  принято им 31 мая 1990 г., но оно  незначительно: в пункте 9 части  3 статьи 104, где ранее предусматривалось  избрание Первого заместителя  и (одного) заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, число последних было увеличено до трех человек*(120).

     12 июня 1990 г. Съезд принимает "Декларацию  о государственном суверенитете  Российской Советской Федеративной  Социалистической Республики"*(121). Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя сам он ни в Конституцию включен не был, ни формальных ее изменений - в момент появления - не вызвал. Но не случайно этот день - 12 июня 1990 г. - позже был объявлен государственным праздником России. А сама "Декларация" завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства (п. 15).

     В  "Декларации" РСФСР провозглашается  суверенным государством, признается вхождение ее в состав обновленного Союза ССР. Вместе с тем объявляется полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. Провозглашается право народа на владение, пользование и распоряжение национальными богатствами России.

     Подчеркивая  суверенные права РСФСР, "Декларация" говорит о полномочном представительстве  РСФСР в других союзных республиках  и зарубежных странах; о территориальном  верховенстве РСФСР, невозможности  изменения ее территории без референдума народа; объявляется об установлении на всей территории РСФСР республиканского гражданства РСФСР с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам РСФСР защиты и покровительства РСФСР за ее пределами.

     В  качестве важных приоритетов внутреннего развития "Декларация" называет необходимость существенного расширения прав автономий и территориальных единиц в РСФСР; гарантированность гражданам и лицам без гражданства, проживающим в России, всех прав и свобод, предусмотренных Конституцией и общепризнанными нормами международного права; равные возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, общественных организаций, массовых движений и религиозных организаций. "Декларация" также устанавливает, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.

     Наконец,  в "Декларации" РСФСР заявляла  о своей приверженности общепризнанным  принципам международного права и готовности жить со всеми странами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.

     Нельзя  не констатировать, что "Декларация" (хотя и говорит о развитии РСФСР в обновленном Союзе ССР) в целом выдержана как документ государства, ориентирующегося на свою независимость и самостоятельность. Несколько факторов надо при этом иметь в виду: довольно распространенное на то время мнение новых российских политиков о том, что РСФСР не занимала должного места в СССР; что, будучи государством, она не имела многих элементарных признаков государственности; что новый, обновленный СССР надо понимать как союз с ограниченным числом полномочий, откуда следует резкий рост возможностей самих республик - и в целом, и по предотвращению неправомерного пренебрежения их интересами со стороны Союза.

     Не  последним было и то обстоятельство, что каждая из союзных республик  уже мало надеялась на Союз и искала свои пути обеспечения будущего. Наверное, не случайно (всего через два дня после появления "Декларации") 14 июня 1990 г. Верховный Совет СССР принял обращение "К высшим органам государственной власти союзных и автономных республик", в котором призвал: "Сегодня мы должны преодолеть едва ли не самый драматический рубеж в истории нашего государства, когда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн поиска выхода из кризиса в одиночку, без учета интересов друг друга, а следовательно, и страны в целом"*(122).

     Своеобразной  реакцией на это обращение  можно считать постановление  I Съезда народных депутатов РСФСР  от 22 июня 1990 г. "О разграничении  функций управления организациями  на территории РСФСР (Основа  нового Союзного договора)"*(123). Съезд полагал, что функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями на территории РСФСР должны осуществлять лишь несколько союзных ведомств: Министерство обороны СССР, КГБ СССР, Министерства гражданской авиации, путей сообщения, морского флота, связи, энергетики и электрификации, атомной энергетики и промышленности, оборонные отрасли промышленности и космонавтики в части заказов МО и союзных программ. В эти министерства назначаются представители РСФСР в ранге министров РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР, причем с ориентацией на создание не республиканских министерств, а иных современных форм организации и деятельности самостоятельных предприятий. Российский республиканский банк реорганизовывался в Госбанк РСФСР, образовывался Внешнеэкономический банк РСФСР. Следовало рассмотреть вопрос о создании таможенной службы РСФСР, отрегулировать проблемы взаимодействия с КГБ, в том числе создание КГБ РСФСР и передачу ему всех организаций системы, находящихся на территории РСФСР. Намечалось также, чтобы Совет Министров РСФСР заключил ряд договоров с Советом Министров СССР, касающихся: осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР финансовых операций, (включая перечисление РСФСР сумм в союзный бюджет), осуществления ряда валютных операций республикой; передачи ряда функций МИД СССР в республиканский МИД. Таким образом, с самого начала был взят курс на усиление позиций РСФСР в рамках СССР.

     16 июня 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР принимается Закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР"*(124), который имеет кардинальное значение. Так же, как и в марте 1990 г. из союзного Основного Закона, из Конституции РСФСР исключаются положения о руководящей роли КПСС. Внешне новая ст. 6 Конституции РСФСР вроде бы полностью повторяет ст. 6 Конституции СССР, однако в российской Конституции эта статья начинается словами "Политические партии...", т.е. нет никакого упоминания о КПСС. На то время принятие подобного решения было делом непростым, тем не менее российские депутаты (в своем большинстве на тот момент официально еще члены КПСС) не оставляют в Конституции даже косвенного намека на привилегированное положение Коммунистической партии и ставят все партии в равное положение перед законом.

     Нельзя  в связи с этим не отметить  примечательное положение еще  одного документа, принятого I Съездом, - постановления от 20 июня 1990 г. "О механизме народовластия  в РСФСР"*(125). Говоря о том,  что государственная власть в РСФСР осуществляется народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах, постановление далее (п. 2) гласит: "В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях".

     Конечно,  эта норма также была направлена  против Компартии и содержала  правило конституционного значения. А дело вот в чем. В ходе  перестройки встал вопрос о резком повышении роли непосредственно местных Советов, т.е. депутатского корпуса, выведении их из-под опеки исполнительных комитетов, которые, хотя и являлись формально подотчетными Советам органами, на самом деле их "задавили". Возникла идея ограничить избрание депутатами заместителей председателей исполкомов, начальников их управлений и заведующих отделами. А возглавлять Советы должны председатели Советов. Так вот председателями Советов, по мнению М.С.Горбачева (публично высказанному), и должны быть избраны первые секретари райкомов и горкомов, обкомов и крайкомов. Тем самым как бы сочетаются самостоятельность депутатов от исполкомов и влияние на них партии. К этому надо добавить, что председатели и другие ответственные работники исполкомов зачастую были членами соответствующих партийных органов. И указанное постановление Съезда как раз и было одним из первых шагов по разделению функций и деятельности государственных и партийных органов, оно вызвало затем серию других документов*(126).