-
появились высказывания - сначала
в прессе, а затем и официозные
- что все это время наши
общество и государство являлись
тоталитарными, а истинной демократии
мы никогда и не знали;
-
в части статуса личности от
критики отдельных моментов довольно
быстро пришли к утверждению,
что в стране до сих пор
не было свободы личности, настоящих
политических свобод и прежде
всего свободы печати и слова; отсюда
начался, образно говоря, полный "разгул
свободы" СМИ, а сами они стали претендовать
на то, чтобы считаться "четвертой властью"
в обществе и государстве;
-
сначала появились осторожные
высказывания о том, что нет
необходимости партийного проникновения
в любой производственный коллектив, общественное
объединение; но постепенно стал явственнее
звучать рефрен о том, что Коммунистическая
партия узурпировала всю власть, превратилась
в государственную (или надгосударственную)
организацию, командовавшую всем в стране,
опираясь на ст. 6 Конституции, в отношении
которой все явственнее становились призывы
к ее исключению из Основного Закона;
-
появился тезис о том, что
развитие плановой государственной
экономики привело страну к хозяйственному
краху, выход и спасение - в рыночной экономике;
-
как в столице, так и особенно
в республиках стали звучать
высказывания: наше государство,
именуясь союзным и федеративным,
на самом деле являлось гиперцентрализованным,
не уважающим права наций; выход
отсюда - в новой национальной политике
и новой федерации (подспудно люди в некоторых
республиках думали, вероятно, и об отделении,
но в высказываниях на этот счет были весьма
осторожными до определенного момента);
-
наконец, появился такой тезис: страна
не имела настоящих парламентаризма и
представительных органов власти народа,
Советы были придатком КПСС, создававшим
лишь видимость власти и парламентской
демократии; задачей становится, следовательно,
преобразование Советов в подлинно представительные
учреждения.
Все
эти оценки, конечно, не сложились
в одночасье. Поэтому как изменения
в обществе, так и конституционные
реформы отражают ту гамму
воззрений, которая имела место
на момент принятия соответствующих
решений.
Переходя
непосредственно к конституционным реформам,
подчеркнем, что порой исследователи склоняются
к тому, чтобы говорить только о происходившем
в России. Методологически это абсолютно
неверно. Нельзя писать о периоде 1989-91
гг., т.е. условиях существования СССР,
таким образом, как будто РСФСР была сама
по себе, не упоминая о реформах Конституции
СССР. Это невольно дает превратное представление
о конституционных реформах в России,
ведь в то время они были либо под влиянием
союзных шагов, либо в пику им. Поэтому
мы, останавливаясь в большей мере на российском
материале, не будем обходить изменений
и дополнений Конституции СССР.
2.6.2. Реформы
1988-1989 гг.
Первая
союзная конституционная реформа
приходится на 1 декабря 1988 г., она
выразилась в принятии Закона
об изменениях и дополнениях Конституции
СССР и Закона о выборах народных депутатов
СССР*(102). Если говорить обобщенно, основные
новые решения - как мы увидим позже, они
оказали прямое влияние и на первую российскую
конституционную реформу - состояли в
следующем.
1)
В качестве высших органов
государственной власти СССР
вместо одного Верховного Совета
СССР учреждалась "связка" двух
органов - Съезд народных депутатов
СССР и Верховный Совет СССР.
Съезд являлся по Конституции
высшим органом государственной
власти и был правомочен принять к своему
рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный
к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный
Совет СССР определялся как постоянно
действующий законодательный и контрольный
орган государственной власти СССР, избираемый
Съездом из числа народных депутатов СССР
и ему подотчетный (ст. 111).
Обращение
к съездовской системе было
не столько взглядом в прошлое
(аналогичная система - съезд Советов
СССР и ЦИК СССР - существовала
в 20-30-е годы), сколько стратегическим
решением для нового времени. Следующие
факторы были при этом определяющими.
Во-первых,
в ходе перестройки и демократизации
общества возникла потребность
в энергичных людях, готовых
решать новые задачи. К тому
же политические и организаторские
таланты многих как раз в это время и раскрылись.
Довольно большой по численности Съезд,
формировавшийся по нескольким каналам,
как раз и позволял привлечь большую когорту
новых деятелей к осуществлению актуальных
функций власти.
Во-вторых,
остро встала необходимость иметь
постоянно действующий представительный
орган государственной власти в более
узком составе, т.е. заложить начала советского
парламентаризма. Этой цели и должен был
служить создаваемый Съездом из своей
среды Верховный Совет СССР.
В-третьих,
не следовало сбрасывать со счетов и то,
что, умело пропустив депутатов через
"сито" отбора и сформировав из наиболее
"достойных" Верховный Совет как
постоянно функционирующий орган, в меньшей
мере ориентируясь на Съезд, заседающий,
по Конституции, один раз в год, руководство
правящей партии смогло бы решить двуединую
задачу - показать свое расположение к
демократическим реформам и иметь "управляемый"
парламент.
Съезд
народных депутатов СССР состоял
из 2250 депутатов (ст. 109); 750 избиралось
от территориальных избирательных
округов; 750 - от национально-территориальных
избирательных округов (от каждых: союзной
республики - 32, АССР - 11, автономной области
- 5, автономного округа - 1); 750 - от общесоюзных
общественных организаций (избирались
их высшими руководящими органами).
Верховный
Совет СССР состоял из двух
палат - Совета Союза и Совета
Национальностей, равных по численному
составу и по правам (ст. 111). Совет
Национальностей избирался из
числа депутатов от национально-территориальных
округов и от общественных организаций
по нормам: 11 - от каждой союзной республики,
4 - от АССР, 2 - от автономной области и 1
- от автономного округа. Получалось, таким
образом, что в эту палату входил 271 депутат,
столько же, следовательно, и в Совет Союза
(т.е. всего 542). Кроме того, избирались Председатель
Верховного Совета СССР и Первый заместитель
Председателя. Итак, Верховный Совет СССР
состоял из 544 депутатов (прежний Верховный
Совет СССР имел 1500 депутатов).
2)
Создание регулярно работающего
Верховного Совета СССР позволяло реализовать
посредством конституционной реформы
еще одну весьма существенную цель - произвести
перераспределение в его пользу полномочий
на высшем государственном уровне. Верховному
Совету были переданы многие вопросы,
которые до этого находились в ведении
Президиума Верховного Совета СССР и Совета
Министров СССР. Таким образом, делался
важный шаг в сторону повышения роли депутатского
корпуса в управлении государством.
Причем
и организационно они уже могли
это делать. Согласно Конституции, Верховный
Совет СССР ежегодно созывался на очередные
- весеннюю и осеннюю - сессии продолжительностью,
как правило, три-четыре месяца каждая
(ст. 112). Для сравнения: ранее сессии Верховного
Совета созывались два раза в год и фактически
длились не более 3-4 дней, и даже если к
этому приплюсовать проходившие накануне
заседания постоянных комиссий - все занимало
максимум 3-4 недели.
Правда,
скрытые надежды руководства
- иметь управляемый депутатский
корпус и обеспечить запланированную
модель взаимоотношений Съезда и Верховного
Совета - отнюдь не разделяли многие депутаты.
Поэтому реальность вносила свои коррективы.
В частности, уже на первом Съезде народных
депутатов СССР и на его первом заседании
академик А.Д.Сахаров изложил мнение ряда
московских депутатов, что Съезду не может
быть уготована роль выборщика (т.е. формирование
Верховного Совета), он "не может отдать
законодательную власть одной пятой своего
состава"*(103). Добиться того, чтобы Съезд
взял на себя всю полноту власти, депутаты
не смогли. Да это было бы и невозможно
- что за постоянно действующий парламент
при 2250 депутатах. Но все-таки каждый Съезд
становился событием в жизни страны, да
и проводились они чаще, чем один раз в
год, как это было запрограммировано Конституцией
(позже, 14 марта 1990 г., в ст. 110 было указано,
что его очередные заседания проводятся
не один раз в год, а "не реже одного
раза в год").
3)
Были предприняты важные шаги
по реформе избирательной системы.
Впервые выборы становились состязательными,
с выдвижением нескольких кандидатов
в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся
законодательством такой возможности,
фактически выдвигался один кандидат
в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100
Конституции специально было сказано,
что число кандидатов в депутаты не ограничивается,
в избирательные бюллетени может быть
включено любое число кандидатов. При
разработке Закона о выборах народных
депутатов СССР были даже предложения
об обязательности выдвижения нескольких
кандидатов, а также о том, что, если по
округу выдвинут один кандидат, в бюллетене
обязательно должны стоять слова "за"
и "против" - чтобы избирателя все
равно заставить сделать выбор. Но к такому
радикализму представители руководства
страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся
весной 1989 г. союзных выборах состязательность
все-таки получилась - на 1500 мест по территориальным
и национально-территориальным избирательным
округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е.
в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах
было по одному кандидату, общей тенденции
это не изменило.
Вводилось
правило о несовместимости депутатского
мандата и должности: лица, входившие
в состав исполнительных органов
(кроме их председателей), руководители
отраслевых органов управления,
судьи и государственные арбитры
не могли избираться депутатами Совета,
которым они назначались или избирались
на должность (ст. 96 Конституции). Таким
путем предполагалось освободить представительные
органы власти от опеки государственной
бюрократии и усилить контроль Советов
в отношении аппарата.
Конституционные
новеллы и союзное законодательство
предусмотрели в качестве общего
правила избрание части депутатов
общественными организациями. По
выборам в избирательных округах,
как и ранее, правом выдвижения
кандидатов в депутаты прежде всего
пользовались трудовые коллективы, правда,
теперь - не менее определенной численности,
установленной законом. Но активнее стали
использовать право на выдвижение общественные
объединения (а это как раз было время
их интенсивного создания). И специально
предусматривалось выдвижение кандидатов
на собраниях избирателей по месту их
жительства, что ранее юридически допускалось
лишь при избрании депутатов сельских
Советов и почти совсем не практиковалось.
Закон
прямо предусмотрел обязательность
обеспечения тайны голосования заходом
избирателей в кабины. В совокупности
все новеллы позволили сделать выборы
демократическими, а победу одержали многие
по-новому мыслящие политики.
4)
Еще одним важным моментом
того времени стало провозглашение
приверженности идеям и принципам правового
государства, их определенное отражение
в шагах первой союзной конституционной
реформы. Особенно важны следующие меры:
учреждение Комитета конституционного
надзора СССР; увеличение срока полномочий
судей с пяти до десяти лет, возложение
на вышестоящие по уровню Советы полномочий
по их избранию на должность, тем самым
освобождение судопроизводства от местных
влияния и зависимости от так называемого
"телефонного права".
Несмотря
на то, что многие моменты первой
союзной конституционной реформы были
прямо сориентированы на ее продолжение
в союзных республиках, тем не менее шаги
последних были не очень скорыми. В марте
1989 г. проводились выборы народных депутатов
СССР, избирательная кампания требовала
времени и больших усилий, а после этого,
конечно, следовало посмотреть, как поведут
себя новые союзные органы власти.
Надо
прямо сказать и о том, что
не все нововведения союзной
конституционной реформы однозначно
воспринимались в союзных республиках.
Например, союзная Конституция предусматривала
съездовскую систему на уровне как СССР,
так и союзных и автономных республик.
Но они негативно отнеслись к учреждению
Съезда, и (кроме РСФСР, а из АССР - кроме
Дагестана) везде был оставлен лишь один
Верховный Совет в качестве высшего органа
государственной власти. Большинство
не поддержало избрание части депутатов
от общественных организаций, полагая,
что это ведет к неравенству избирательных
прав - часть граждан получает не один
голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости
от того, в скольких руководящих органах
общественных организаций состоит. И только
две республики - Казахстан и Белоруссия
- в ограниченном объеме ввели у себя выборы
от общественных организаций.
Первая
конституционная реформа РСФСР
состоялась 27 октября 1989 г. (приняты Законы
об изменениях и дополнениях Конституции
РСФСР*(104), о выборах народных депутатов
РСФСР*(105)). В значительной степени российские
новшества стали отражением аналогичных
союзных.
Как
уже сказано, Россия оказалась
единственной союзной республикой, которая
учредила Съезд народных депутатов. Правда,
критика в адрес выборов от общественных
организаций здесь была принята во внимание,
и Конституция их не предусматривает.
Съезд
состоял из 1068 депутатов, из которых
900 избирались от территориальных избирательных
округов, а 168 - от национально-территориальных.
Причем 84 из них образовывались в автономных
образованиях (в автономной республике
- 4, автономной области - 2, автономном округе
- 1), а другие 84 приходились на края, области,
города Москву и Ленинград. Съезд являлся
высшим органом государственной власти
РСФСР, мог принять к своему рассмотрению
и решить любой вопрос, отнесенный к ведению
РСФСР.