Что
касается Кабинета министров
СССР, его позиции можно считать
существенно ослабленными. Многие
полномочия он должен был осуществлять
"совместно с республиками"
- проводить единую финансовую, кредитную
и денежную политику, управлять единой
топливно-энергетической и транспортной
системами страны, осуществлять общесоюзные
социальные программы, меры по охране
общественного порядка, собственности
и др. (ст. 132). Слова "совместно с республиками"
приходится понимать буквально, ведь по
той же реформе из Конституции СССР исключается
прежняя редакция ст. 135 - об общесоюзных
и союзно-республиканских министерствах
и госкомитетах; в новой редакции ст. 135
предусмотрено, что для согласованного
решения вопросов управления в союзных
министерствах и ведомствах создаются
коллегии, в состав которых входят по должности
руководители соответствующих органов
республик.
В
порядке укрепления начал союзного
руководства, но одновременно
и с учетом усиления роли
Президента конституционная реформа
содержит еще ряд решений. Создается Совет
Безопасности СССР, с ликвидацией Президентского
совета. Члены СБ назначаются Президентом
СССР, учреждается пост Вице-президента
СССР. В интересах объединения усилий
республик выделяются в отдельную главу
и расширяются нормы о Совете Федерации,
возглавляемом Президентом СССР и призванном
теперь координировать деятельность высших
органов управления Союза и республик,
следить за соблюдением Союзного договора
(так и не принятого!), определять меры
по проведению в жизнь национальной политики
государства, принимать рекомендации
по конфликтным ситуациям и т.п.
Мы
не случайно говорим об этих
новеллах достаточно подробно. Ведь
на март 1991 г. намечались союзный
референдум по вопросу о сохранении
Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении
поста Президента Российской Федерации.
Поэтому все союзные модели так или иначе
влияли на результаты решений, принимавшихся
в республиках.
2.6.4. Реформы
1991 г.
Очередная
конституционная реформа в РСФСР
приходится на май 1991 г., она касается президентства
и еще ряда вопросов государственного
строительства. Чуть позже мы остановимся
на этом подробнее. Сейчас обратим внимание
на ряд российских законов социально-экономической
направленности, имевших немаловажное
значение для формирования основ нового
конституционного строя в РСФСР.
Прежде
всего это принятый Верховным
Советом республики Закон от 24
декабря 1990 г. "О собственности
в РСФСР"*(133). Он регулирует
по-новому многие вопросы. Согласно
ст. 2, имущество может находиться в
частной, государственной, муниципальной
собственности, а также в собственности
общественных объединений (организации).
В Законе имеется целый раздел (II) "Право
частной собственности". В нем наряду
с известными объектами собственности
гражданина (жилые дома, предметы домашнего
хозяйства и личного потребления и т.п.)
называются такие новые как земельные
участки, акции, облигации и другие ценные
бумаги, средства массовой информации,
предприятия, имущественные комплексы
в сфере производства товаров и др. (ст.
10).
25
декабря 1990 г. Верховным Советом
РСФСР принимается Закон "О
предприятиях и предпринимательской
деятельности"*(134). Акт сориентирован
на поддержку и создание основ
инициативной деятельности граждан
и их объединений, направленной
на получение прибыли. В Законе определяется
статус различных видов предприятий и
организационных форм предпринимательства,
включая семейные предприятия, товарищества,
акционерные общества и др. На тот же период
приходится комплекс актов, направленных
на изменение социально-экономических
отношений в деревне, включая развитие
там частного хозяйства и поддержку сельских
тружеников - Законы от 22 ноября 1990 г. "О
крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(135),
от 21 декабря 1990 г. "О социальном развитии
села"*(136) и от 23 декабря 1990 г. "О земельной
реформе"*(137).
17
марта 1991 г. состоялись референдумы
СССР и РСФСР. На первом подавляющее
большинство голосов отдано за
сохранение Союза ССР. На российском
референдуме, который проводился
в соответствии с Законом от 16 декабря
1990 г. "О референдуме РСФСР"*(138), вопрос
был поставлен в следующей формулировке:
"Считаете ли Вы необходимым введение
поста Президента РСФСР, избираемого всенародным
голосованием?". В голосовании приняло
участие 75,42% зарегистрированных избирателей,
из них сказали "да" 69,85%*(139).
С
учетом итогов референдума 24 апреля
1991 г. Верховный Совет РСФСР
принимает Закон о Президенте
РСФСР*(140). А 24 мая 1991 г. III Съезд
народных депутатов РСФСР принимает
Законы "Об изменениях и дополнениях
Конституции (Основного Закона) РСФСР"
и "Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) РСФСР в связи с реформой
местного самоуправления"*(141). Основные
позиции данной конституционной реформы
состоят в следующем.
1)
Конституция дополняется главой 13-1 "Президент
РСФСР". В ст. 121-1 определено, что Президент
является высшим должностным лицом РСФСР
и главой исполнительной власти в РСФСР.
Возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет.
Срок полномочий - 5 лет; одно и то же лицо
не может быть Президентом РСФСР более
двух сроков подряд.
Полномочия
Президента, согласно конституционным
новеллам, многообразны. Он обладает
правом законодательной инициативы,
подписывает и обнародует законы
РСФСР, налагает на них "вето";
представляет не реже одного раза в год
Съезду народных депутатов доклады о выполнении
принятых Съездом и Верховным Советом
социально-экономических и иных программ,
о положении в РСФСР; обращается с посланиями
к народу, Съезду и Верховному Совету.
Президент
руководит Советом Министров - Правительством
РСФСР, назначает его Председателя с согласия
Верховного Совета, а членов Правительства
назначает и освобождает от должности
по представлению Председателя Правительства,
принимает отставку Правительства с согласия
Верховного Совета. Президент отвечает
за обеспечение государственной и общественной
безопасности, возглавляет Совет Безопасности,
объявляет чрезвычайное положение. Президент
может вести переговоры и подписывать
от имени РСФСР договоры.
Кроме
того, Президент РСФСР обладал традиционными
для этого поста полномочиями - награждение
орденами и медалями, вопросы гражданства,
помилования и т.д.
В
общем, Президент получил достаточно
широкие права. Вместе с тем
Съезд и Верховный Совет имели
определенные возможности влияния
на него. Например, Съезд мог потребовать
внеочередного доклада от Президента
(ст. 121-5 п. 3), отменить его акты (ст. 104 п.
14 ч. 3), отрешить Президента от должности
в случае нарушения Конституции РСФСР,
законов РСФСР, а также данной им присяги
(ст. 121-8).
2)
Был учрежден на конституционном
уровне пост вице-президента РСФСР,
призванного осуществлять по
поручению Президента отдельные
его полномочия и замещать
Президента в случае его отсутствия
(ст. 121-7).
3)
Конституция определила Совет Министров
- Правительство РСФСР - как орган исполнительной
власти, подотчетный Президенту РСФСР.
4)
Ряд важных решений принимается
в области национально-государственного
устройства. Ранее уже говорилось
о том, что автономные республики
добились признания их субъектами Союза
ССР. Поэтому сохранение их в составе РСФСР
и далее в качестве "автономных республик"
могло повлечь лишние осложнения внутренних
отношений в России. Поэтому производятся
(как это сказано в Законе от 24 мая 1991 г.)
"терминологические изменения в тексте
Конституции РСФСР": слова "автономная
республика" заменяются на слова "республика
в составе РСФСР". Речь, конечно, шла
о существенном повышении статуса республик.
5)
Постепенно в СССР в интересах
повышения роли населения и местных
выборных органов в управлении территориями
и местной жизнью популярность приобретает
идея местного самоуправления. 9 апреля
1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон
СССР "Об общих началах местного самоуправления
и местного хозяйства"*(142). По союзному
Закону местное самоуправление рассматривается
как форма самоорганизации граждан и включает
в свою систему местные Советы, органы
территориального общественного самоуправления,
местные институты непосредственной демократии.
Однако природа местных Советов как местных
органов государственной власти при этом
не затрагивается.
При
российской конституционной реформе
24 мая 1991 г. принимается принципиально
иное решение. Ст. 137 Конституции,
посвящавшаяся местным органам
государственной власти, получает новую
редакцию, согласно которой органами государственной
власти в краях, областях, автономных областях,
автономных округах являются "соответствующие
Советы народных депутатов". Поскольку
в прежней редакции говорилось также "в
районах, городах, районах в городах, поселках,
сельских населенных пунктах и других
административно-территориальных единицах",
а теперь эти слова исключены, это можно
было толковать так: районные, городские,
районные в городах, поселковые и сельские
Советы уже не относятся к числу органов
государственной власти. И это наглядно
подтверждалось новой редакцией ст. 138
Конституции, гласившей, что местное самоуправление
в районах, городах, поселках, сельских
населенных пунктах осуществляется населением
через соответствующие местные Советы
народных депутатов как главное звено
системы местного самоуправления населения,
а также местные референдумы, собрания,
сходы граждан, иные формы непосредственной
демократии. Правда, приведенные положения
диссонировали со ст. 85 Конституции, которая
пока оставалась без изменений, а согласно
ей, все Советы (включая районные, городские,
районные в городах, поселковые и сельские)
составляли "единую систему представительных
органов государственной власти РСФСР".
Еще
одно важное решение коснулось
исполнительных органов на местах. До
этого они именовались исполнительными
комитетами и являлись органами соответствующих
местных Советов. Глава 18 Конституции
- об исполкомах - получает название "Местная
администрация". Теперь местная администрация
не является органом Совета, хотя и подотчетна
ему (ст. 146), и акты главы администрации
Совет может отменять (ст. 149). Как формировать
администрацию - должен определить закон
(ст. 147). Глава администрации сам назначает
руководителей структурных подразделений,
а закон должен назвать тех из них, которых
утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно
ослабление позиций местных представительных
органов по данной реформе.
6)
Конституция подчеркивает единство
судебных органов РСФСР. Гл. 21
"Суд и арбитраж" получает название
"Судебная система РСФСР". Первым
в числе органов, составляющих судебную
систему, назван Конституционный Суд РСФСР.
Он определен в ст. 165 Конституции как высший
судебный орган конституционного контроля,
осуществляющий судебную власть в форме
конституционного судопроизводства. Кроме
Верховного Суда РСФСР в этой же статье
дается характеристика Высшего Арбитражного
Суда РСФСР, который является высшим экономическим
судебным органом РСФСР и осуществляет
надзор за судебной деятельностью арбитражных
судов РСФСР.
7)
Конституция предусматривает, что
должен быть специальный закон,
определяющий статус столицы
РСФСР, структуру и компетенцию
органов власти и управления
г. Москвы.
На
лето и осень 1991 г. приходятся
важные события в истории России
и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент
РСФСР, 10 июля 1991 г. он вступает в должность.
Предпринимаются первые шаги по созданию
Администрации Президента, вводятся новые
и пока еще малопонятные должности Государственного
секретаря РСФСР, Государственных советников
РСФСР, советников Президента РСФСР, формируется
Президентом новое Правительство.
Законами
от 3 июля 1991 г. четыре из пяти
имевшихся в РСФСР автономных
областей (Адыгейская, Горно-Алтайская,
Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются
в республики в составе РСФСР*(143).
М.С.Горбачев
и другие руководители СССР
пытаются не только сохранить,
но и укрепить СССР, несмотря
на откровенно сепаратистские
шаги ряда республик. Идет интенсивная
работа над Союзным договором.
Но с каждым последующим его вариантом
Союз выглядит все слабее и слабее, и скорее
как конфедеративное, т.е. международно-правовое,
нежели федеративное, т.е. государственно-правовое,
объединение. 19 августа 1991 г., в период
пребывания Президента СССР на отдыхе
в Крыму, группа лиц из союзного руководства,
включая Вице-президента СССР, Премьер-министра,
председателя КГБ, министра обороны и
ряд других высших лиц, объявляет о создании
Государственного комитета по чрезвычайному
положению (ГКЧП) и пытается взять под
контроль ситуацию, предотвратить распад
СССР.
Руководство
России выступает против действий
ГКЧП. Попытка последнего кончается
крахом. Президент СССР возвращается
к исполнению функций. Однако
по существу союзное руководство
парализовано. Президент РСФСР и
Верховный Совет РСФСР предпринимают
ряд шагов по укреплению власти в Российской
Федерации. При этом Президент, если считает
необходимым, берет на себя управление
отраслями, на данный момент находившимися
в союзном ведении. Назвать это конституционным
процессом было бы, конечно, большим преувеличением.
Но и не стоило бы отрицать роль таких
шагов в формировании новых решений конституционного
значения в России.
Например,
в самый разгар событий, 20 августа
1991 г. Президент издает Указ "Об
обеспечении экономической основы
суверенитета РСФСР"*(144). Совету Министров
РСФСР предписывается до 1 января 1992 г.
обеспечить передачу и принятие в ведение
органов государственного управления
России и республик в составе РСФСР предприятий
и учреждений союзного подчинения, за
исключением тех, управление которыми
передано, согласно законодательству
РСФСР, соответствующим органам СССР.
Указом определено, что предприятия и
организации, расположенные либо осуществляющие
свою деятельность на территории РСФСР
(в том числе союзного подчинения), руководствуются
законодательством РСФСР, а союзные акты
применяют в порядке, установленном Законом
РСФСР "О действии актов органов Союза
ССР на территории РСФСР". Президент
предложил Совету Министров совместно
с Центральным банком РСФСР до 1 октября
представить ему предложения: по определению
золотого запаса, алмазного и валютного
фондов РСФСР; по определению доли РСФСР,
подлежащей направлению на погашение
внешнего долга СССР, а также доли, подлежащей
получению при разделении долгов зарубежных
стран Союзу ССР.