Государственный контракт. Процедура заключения

Информация, содержащаяся в указанном письме Минэкономразвития России, в целом  соответствует существующему положению  вещей, однако требует уточнения  и дополнения. В частности, в настоящее  время при размещении заказа у  единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) согласование в предусмотренных  Законом случаях требуется не с Минэкономразвития России, а  с ФАС России (или соответствующим  органом исполнительной власти субъекта РФ).

В соответствии с ч. 4 ст. 9 Закона № 94-ФЗ размещение заказа заканчивается заключением соответствующего контракта (договора).

Процедуры по размещению заказа можно  разделить на четыре этапа: 
1) приглашение к участию в размещении заказа;

2) подача  заявок;

3) выявление  победителя;

4) заключение  контракта.

Принято разделять три модели организации закупочной системы: централизованную, децентрализованную и смешанную. Отнесение закупочной системы к одному из указанных видов зависит от организации процесса формирования и размещения заказов в этой системе и определяет некоторые ее важные характеристики.

Централизованная  модель предполагает наличие «центра», через который происходит размещение всех заказов внутри системы. Как  указывает О.М. Воробьева, таким «центром» может быть отдел закупок, если мы рассматриваем системы в отдельно взятом ведомстве, или целое специальное ведомство, если говорим об отдельном регионе или государстве в целом. Причем взаимодействие поставщиков и заказчиков продукции осуществляется только через это специализированное подразделение. На этапе размещения заказа поставщики напрямую не контактируют с заказчиками (получателями продукции)⁴⁹. Централизованные модели систем публичных закупок имеются, например, в Азербайджане, Казахстане и Киргизии.

В децентрализованной модели указанного «специализированного подразделения» нет, каждый заказчик (структурное подразделение) осуществляет закупки самостоятельно. Применительно к отдельно взятым организациям децентрализованную модель специалисты описывают следующим  образом: «В этой модели каждое из профильных подразделений компании (обычно на уровне самостоятельных структурных  подразделений) осуществляет закупки  в своей сфере компетенции, например, канцелярские товары приобретает хозяйственный отдел, а компьютеры – отдел информатизации технологий. При этом может существовать и отдел (служба) закупок, поддерживающий и координирующий закупочную деятельность остальных подразделений. Он может, например, выполнять общие методические функции, проводить мониторинг рынка, отслеживать работу разных заказчиков с одним подразделением, проводить анализ закупочной деятельности заказчиков и т. д.»⁵⁰.

Децентрализованная  система закупок построена в  РФ на федеральном уровне (за исключением государственного оборонного заказа). В большинстве же субъектов РФ функционирует система размещения заказов, предполагающая создание специального государственного органа, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков.

Смешанная модель предполагает сочетание элементов  централизованной и децентрализованной моделей.

Как указывает  К.В. Кузнецов, наиболее эффективным  оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство  закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными  центрами. Именно такую структуру  имеет система государственных  закупок в Великобритании, когда  помимо главного координирующего ведомства  – Казначейства действуют специализированные «отраслевые» закупочные службы.

Высказываются идеи ученых об усилении централизации закупочной системы в России. По мнению К. В. Кичика, наделение единого государственного органа полномочиями по размещению заказов для нужд отдельных заказчиков, во-первых, позволит снизить уровень коррупционной составляющей этих закупок (поскольку наладить контроль за деятельностью одного уполномоченного органа представляется более простой задачей, нежели за целой системой заказчиков), а во-вторых, уменьшит объемы работы в государственных и муниципальных органах и учреждениях по составлению соответствующих документов. Укрупнение закупок автоматически приведет к желаемому для многих снижению требований к кадровому составу заказчиков (не секрет, что многие сотрудники некрупных заказчиков, отвечающие за проведение закупок, не обладают должной квалификацией)⁵¹.

Отнесение закупочной системы конкретной страны (региона, организации) к одной из рассмотренных моделей определенным образом характеризует перечень и специфику применения способов размещения заказов, используемых в этой системе. В централизованной системе и при невысоком уровне коррупции допускается применение большого числа способов размещения заказов, закупочный «центр» обладает большей самостоятельностью в выборе способов закупок и в вопросах применения закупочных процедур, чем заказчики в децентрализованной системе.

В юридической литературе приводится достаточно много различных классификаций способов размещения заказов.

Прежде  всего, все способы размещения заказов  делят на конкурентные, т. е. использующие состязательность предложений независимых участников, и неконкурентные. К последним принято относить лишь один способ размещения заказов – у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), поскольку лишь при этом способе закупки отсутствует конкуренция среди поставщиков за размещаемый заказ. К конкурентным относят все остальные способы размещения заказов.

Также процедуры  принято разделять на открытые, селективные и ограниченные: под открытыми процедурами понимаются такие, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики; в селективных процедурах заявку могут подавать только те поставщики, которые получили от закупающего ведомства предложение сделать это; в ограниченных процедурах «закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях».

В соответствии с Законом № 94-ФЗ в РФ предусмотрено пять основных способов размещения государственных и муниципальных заказов: конкурс; аукцион; запрос котировок; у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); на товарных биржах.

Согласно  ст. 10 Закона № 94-ФЗ во всех случаях  размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (конкурсов и аукционов), за исключением предусмотренных Законом случаев. Таким образом, размещать заказы путем проведения запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также на товарных биржах можно только в том случае, если это прямо предусмотрено Законом № 94-ФЗ.

При размещении заказов перед заказчиком, уполномоченным органом возникает вопрос выбора формы торгов (конкурс или аукцион).

Согласно  ч. 3 ст. 10 Закона № 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями этого Закона. Таким образом, выбор между конкурсом и аукционом заказчик, уполномоченный орган делают самостоятельно. Однако этот выбор ограничен так называемым аукционным перечнем, утвержденным Правительством РФ, в котором перечислены товары (работы, услуги), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона. Размещение этих заказов путем проведения конкурса не допускается.

Помимо  традиционного деления конкурсов  на открытые и закрытые в литературе приводятся и иные их классификации: на коммерческие и некоммерческие, предварительные и основные, первоначальные и повторные, с использованием обеспечительных мер и без их использования, автоматические и дискреционные и др. Отдельно выделяют селективный конкурс (т. е. с предварительным квалификационным отбором участников), многолотовый конкурс, ценовой конкурс, конкурс с альтернативными предложениями, «расширяющийся» конкурс, «субконкурс» и др.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона № 94-ФЗ под конкурсом  понимаются торги, победителем которых  признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие, в конкурсе которого присвоен первый номер. В ГК РФ отсутствует указание на присвоение заявке победителя конкурса первого номера: выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое, по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (п. 4 ст. 447 ГК РФ).

Аукционы, применяемые при размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд, специалисты называют также «закупочными», «обратными» аукционами, а также «редукционами» (указанные обозначения используются также в практике многих частных организаций).

По форме  участия аукционы подразделяют на аукционы «с электронной, обычной и смешанной формой».

В соответствии с ч. 1 ст. 32 Закона № 94-ФЗ под аукционом на право заключить контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта, за исключением случаев, установленных Законом № 94-ФЗ.

Вопрос  о том, какой способ размещения заказов – конкурс или аукцион – должен быть основным в закупочной системе РФ (т. е. путем применения которого должна осваиваться большая часть соответствующих бюджетных и внебюджетных средств), является весьма дискуссионным.

Процедура проведения как конкурса, так и аукциона требует серьезной подготовки на предварительном этапе. Это является следствием необходимости более тщательной разработки положений документации и проекта государственного (муниципального) контракта, а также того, что требуется более длительный период времени для реализации самой закупочной процедуры по выявлению победителя торгов. Продолжительность процедур размещения заказа путем проведения конкурса составляет до 80 дней, а при проведении аукциона - до 50 дней. 
Период с момента размещения извещения и документации по торгам на официальных сайтах до представления участниками размещения заказа своих предложений по контрактным отношениям в адрес заказчика составляет: 
- при проведении конкурса – 30 календарных дней;

- при проведении аукциона – 20 календарных дней.

Длительность  данной процедуры законодатель определяет минимальными границами. По усмотрению заказчика сроки могут быть серьезно увеличены. Период приема заявок от участников размещения заказа может быть сокращен только при проведении закрытого  конкурса или аукциона, когда все  потенциальные претенденты уже  представили заявки и выразили письменное согласие на сокращение такого срока. Во всех иных случаях уменьшение этого  срока будет являться прямым нарушением норм Закона N 94-ФЗ и составом административного  правонарушения.

Процесс отбора участников размещения заказа в период рассмотрения их заявок занимает максимум 20календарных дней - при  проведении конкурса,10 календарных  дней - при проведении аукциона. Теперь законодатель устанавливает не минимальный, а максимальный срок проведения процедуры и дает право заказчикам сокращать этот срок. Увеличить его по своему усмотрению заказчик не вправе.

Нормативно  установленная разница в сроках рассмотрения заявок в зависимости  от вида торгов (конкурс либо аукцион) объясняется спецификой приема конкурсных и аукционных заявок.

В конкурсе заявки подаются участниками в запечатанных конвертах, и у комиссии появляется возможность ознакомиться с информацией  о самом участнике и его  предложении только с момента  официального вскрытия конвертов с  заявками.

При проведении аукциона заявки подаются в открытой форме. Поэтому заказчик, аукционная комиссия имеют возможность уточнять необходимую информацию через официальные источники с момента регистрации заявки.

Признание торгов несостоявшимися на этапе рассмотрения заявок в связи с допуском только одного участника размещения заказа к участию в конкурсе или аукционе сокращает период размещения заказа. В данном случае не требуется сопоставления заявок (в конкурсе) и проведения аукционного торга (в аукционе) и контракт заключается по итогам рассмотрения заявки напрямую с участником, признанным единственным удовлетворяющим требованиям заказчика.

Если же в процессе отбора было отказано в  допуске всем участникам размещения заказа, то получение заказчиком требуемых  товаров (работ и услуг) откладывается на неопределенный срок, поскольку контракт с поставщиком (подрядчиком) можно заключить:

а) по результатам  согласования единственного поставщика(подрядчика) с контролирующей инстанцией федерального или регионального уровня; 
б) по результатам повторно проведенной процедуры открытых торгов.

Сроки процедур выявления победителя среди участников, представивших заявки и отвечающих требованиям законодательства и  документации по торгам, также четко  определены законодателем.

Максимальный  срок оценки и сопоставления конкурсных заявок составляет 10 дней. За это время  заранее сформированная заказчиком комиссия на основании установленных  конкурсной документацией критериев  оценки по принятой методике должна выявить  не только лучшее предложение среди  представленных, но и провести ранжир всех заявок в зависимости от степени  выгодности условий исполнения контрактных  обязательств.