Государственный контракт. Процедура заключения

Следующий серьезный этап в развитии государственного (муниципального) контракта связан с подписанием в 1830 году императором Николаем I «Положения об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам» — основополагающего акта, отменившего прежние, нередко противоречащие друг другу инструкции⁷. Он представлял собой подробное руководство в области государственных закупок. Нормы этого «Положения» с некоторыми изменениями и дополнения действовали вплоть до 1917 г. Положение 1830 г. по инициативе Сперанского М.М. было включено в 1833 г. в Свод законов Российской Империи. В связи с этим русские дореволюционные юристы делали вывод о том, что Положение в его применении и толковании не должно рассматриваться изолированно, вне связи с общей системой гражданского законодательства.

Последний акт дореволюционной  России — «Положение о подрядах и поставках» 1900 года. В нем подробно описываются договоры, заключаемые  с казной. В обязательства с  казной имели право вступать все  лица, имеющие по законам право  заключать договоры. Условия договора о казенных подрядах должны были отвечать определенным требованиям, в них  надлежало определять предмет, место, срок, цену, пособие от казны, обеспечение  и т.д. (ст.14-15).

После революции в начальный  период становления социалистической экономики продукция распределялась в централизованном порядке. Более  того, в период иностранной интервенции  и Гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени  ликвидированы, и применялась система принудительной продразверстки.

Широкое развитие товарно-денежных отношений происходило в период НЭПа. В сфере государственных закупок Постановлением ЦИК и СНК РСФСР было утверждено 30 сентября 1921 г. Положение о государственных подрядах и поставках. После утверждения и введения в действия ГК РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках ⁸.

После вытеснения частнопредпринимательских  структур из экономики и занятия  государственным сектором лидирующего  положения отпала необходимость  проведения торгов и заключения договоров  по их результатам. Договоры на поставку продукции стали заключаться  на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке. Централизованная система планирования и распределения продукции установилась на долгие годы.

Длинное историческое развитие института размещения госзаказа  и совершенствование структуры  и положений государственного (муниципального) контракта привело к принятию ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) ⁹.

Из вышеизложенного следует  вывод о том, что существует острая необходимость в дальнейшей разработке нормативно-правовой и методической базы для оптимизации и совершенствования  сферы государственного (муниципального) контракта в РФ, в том числе принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции. РФ обладает многогранным опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными (муниципальными) заказами и государственными (муниципальными) контрактами.

1.2. Понятие государственного (муниципального) контракта

Договоры, обеспечивающие государственные (муниципальные) нужды, не случайно именуются законодателем государственными (муниципальными) контрактами. Это подчеркивает наличие в их правовом режиме публично-правовых элементов, затрагивающих нормативную базу, цели, предмет, субъектный состав, процедурные вопросы заключения и изменения контрактных условий, односторонний отказ от обязательств, ответственность сторон.

В целом  государственный (муниципальный) контракт представляет собой комплексный правовой акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые элементы. На это справедливо указывают А. П. Алехин и Ю. М. Козлов, подчеркивая, что «государственные  контракты (договоры) как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договоров»¹⁰. Т.е. государственный или муниципальный контракт можно рассматривать как общую правовую форму, обособленную группу для различных гражданских договоров со своими особенностями¹¹.

Согласно  части 1 статьи 9 Закона N 94-ФЗ под государственным (муниципальным) контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных (муниципальных нужд). ГК РФ содержит несколько иное определение государственного контракта, характеризующее его в большей степени с гражданско-правовой позиции. Так, ст. 526 ГК РФ содержит положение, в соответствии с которым под государственным или муниципальным контрактом понимается контракт, по которому поставщик обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Определение контракта, содержащееся в ГК РФ, несколько неполно отражает сущность понятия, поскольку предметом контракта, помимо товаров, в соответствии с Законом № 94 также выступают услуги и работы. Несмотря на существующие трактовки, ни одно из определений в полной мере не объясняет сущность контракта, только в совокупности они формируют полноценное понятие.

ГК РФ содержит следующие  виды договоров, облекаемых в форму государственного (муниципального) контрактов: договор поставки (ст. ст. 525 - 534 ГК), договор контрактации (п. 2 ст. 535 ГК), договор строительного подряда (ст. ст. 763 - 768 ГК), договор на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. 778 ГК).

Часть 2 статьи 763 ГК РФ предусматривает только простую структуру договорных связей при выполнении работ для государственных (муниципальных) нужд. По государственному (муниципальному) контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному (муниципальному) заказчику, а государственный (муниципальный) заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Таким образом, из анализа  действующего законодательства можно  сделать вывод, что государственный (муниципальный) контракт – это договор с гражданско-правовыми и административно-правовыми элементами, заключенный между государственным (муниципальным) заказчиком и поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

1.3. Правовое регулирование государственного (муниципального) контракта

В современных  условиях нормы правового регулирования государственных (муниципальных) контрактов рассредоточены в различных отраслях права. Количество федеральных законов, прямо или косвенно связанных с регулированием контрактов, превышает десяток. Среди них можно выделить такие акты, как Конституция РФ, ГК РФ, БК РФ, Закон № 94-ФЗ и т. д.

Перечисленные источники следует дополнить  международными договорами РФ. Хотя Закон № 94-ФЗ и не регулирует отношения, связанные с заключением государственного (муниципального) контракта в соответствии с международным договором РФ, если таким договором предусмотрен иной порядок определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) таких товаров, работ, услуг, тем не менее, международные договоры могут влиять на реализацию положений Закона не только путем прямого исключения его действия, но и путем установления специальных норм. Так, Правительство РФ вправе установить приоритет товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, с учетом таможенного законодательства Таможенного союза и международных договоров РФ.

Поскольку нормы, касающейся места международных  договоров РФ в системе правового  регулирования отношений по размещению заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и отношений  по заключению государственного (муниципального) контракта, в Законе нет, следует обратиться к ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, коллизии между Законом № 94-ФЗ и международными договорами РФ должны разрешаться в пользу последних. При этом, однако, следует учитывать, что такой приоритет будет характерен только для международных договоров, согласие на обязательность которых было принято в форме ФЗ.

В регулировании  отношений по заключению государственного (муниципального) контракта важная роль принадлежит Конституции РФ.

Во-первых, Конституция РФ содержит ряд базовых  принципов регулирования любой  экономической деятельности, которые  должны учитываться и в данных отношениях:

- согласно ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности;

- ст. 34 Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Во-вторых, в ст. 71 - 73 Конституции РФ закреплены предметы исключительного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ. Соответственно для понимания правовой основы следует определить, к какому ведению (исключительному или совместному) относятся отношения по размещению заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и отношения по заключению государственного (муниципального) контракта.

Следует рассмотреть вопрос о месте в  нормативно-правовом регулировании  отношений, связанных с заключением  государственного (муниципального) контракта  ГК РФ.

ГК РФ и Закон № 94-ФЗ являются равнозначными по порядку принятия. Однако согласно ч. 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские правоотношения, а нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Таким образом, ГК РФ обладает иерархическим приоритетом перед Законом лишь в части регулирования гражданско-правовых отношений. Следовательно, основополагающим нормативным актом в данной сфере является Закон № 94-ФЗ.

Данный закон регулирует отношения, связанные с размещением  заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных  учреждений, в том числе устанавливает, что представляет собой государственный (муниципальный) контракт, устанавливает максимальную цену контракта, правовое положение сторон контракта, устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Но норм данного закона недостаточно.

Закон не отличается совершенством  и с формально-юридической точки зрения. Он призван быть специальным по отношению к ГК РФ, должен соответствовать его положениям и не вступать в противоречия с ним. Но, анализируя нормы ГК РФ и Закона № 94-ФЗ, можно выявить ряд коллизий и прямых несоответствий.

В п. 2 ст. 9 Закона № 94-ФЗ содержатся нормы по заключению государственного (муниципального) контракта, а именно, государственный (муниципальный) контракт заключаются в порядке, предусмотренном ГК РФ и иными ФЗ с учетом положений данного закона. Но в ГК РФ не содержится отсылки к законодательству о размещении заказа в части заключения контракта.

Закон № 94-ФЗ содержит в п. 5 ст. 22 норму (к конкурсной документации должен быть приложен проект государственного (муниципального) контракта и он является неотъемлемой частью конкурсной документации), которая нарушает порядок, предусмотренный ГК РФ.

Положения ч. 1 ст. 9 Закона конкретизируются с учетом норм § 4 гл. 30 "Поставка товаров  для государственных или муниципальных  нужд" и § 5 гл. 37 "Подрядные работы для государственных или муниципальных  нужд" ГК РФ, имеющих в соответствии с п. 2 ст. 3 того же Кодекса приоритет  перед нормами Закона № 94-ФЗ в  части регулирования имущественных  отношений, основанных на равенстве, автономии  воли и имущественной самостоятельности их участников. Правило о применении специальных законов о поставках для государственных (муниципальных) нужд лишь к тем отношениям по поставке товаров для государственных нужд, которые не урегулированы § 4 гл. 30 ГК РФ, подтверждено в Определении Верховного Суда РФ от 15 октября 2004 г. N 20-Г04-14.